В конце декабря депутаты Законодательного Собрания Петербурга (ЗС) приняли в первом чтении законопроект об участии города в государственно-частных партнерствах (ГЧП). Этот термин с недавнего времени активно используется чиновниками и бизнесом: в России и, в частности, в Петербурге, по схеме ГЧП уже реализован один проект.
Однако полноценное (по международным меркам) ГЧП в России пока невозможно, говорят эксперты. На сегодняшний день отсутствует спектр необходимых нормативно-правовых актов, нет четкого понимания сути партнерства и возможных рисков и, наконец, уверенности инвесторов в стабильности экономического и тем более политического климата.
Игра по правилам
Инвесторы, в которых в последние несколько лет так заинтересован город, должны четко понимать свои права, обязанности, риски и гарантии. Это отметила и губернатор Валентина Матвиенко, говоря о необходимости закона о государственно-частном партнерстве.
Схема государственно-частного партнерства подразумевает форму совместной работы бизнеса и государства в реализации социально значимых проектов – транспортных, инфраструктурных, в сфере ЖКХ, здравоохранения.
Принят в первом чтении проект Закона «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах», который регламентирует создание ГЧП на территории региона.
На сегодняшний день главным для России документом, регламентирующим создание ГЧП, одним из видов которого является концессия, остается принятый летом 2005 года Федеральный закон «О концессионных соглашениях». Но, как отмечала глава юридического комитета Смольного Анна Митянина, он не отвечает на многие вопросы, интересующие инвесторов.
Основной вопрос касается возврата инвестиций. Концессионные соглашения предусматривают немедленную передачу построенных или реконструированных объектов в госсобственность, а значит, интерес инвесторов к участию в проектах снижается.
Петербургский закон в этом плане лояльнее к предпринимателям: он предусматривает возможность оформления прав собственности на вновь созданное имущество и получение дохода от его эксплуатации. Кроме того, он гораздо более строго описывает обязательства города по участию в финансировании проекта, тарифам и минимальному доходу от эксплуатации.
Закон на грани
По словам Михаила Амосова, депутата ЗС «Три года назад была создана рабочая группа, куда вошли представители всех ведущих комитетов, которые отвечают за инвестиционный климат в городе. Я работал в качестве заместителя руководителя этой группы. Мы пытались сотрудничать с рядом компаний, которые могли бы оказать юридическую помощь. Ведь у нас практики как таковой фактически не было, мы начали писать законопроект еще до того, как появился федеральный закон о концессиях. Поэтому нужно было изучить международный опыт, и мы хотели, чтобы наш документ был, по крайней мере, не хуже тех законов о ГЧП, которые уже давно существуют и работают в мире, – рассказывает Алексей Белоусов, депутат петербургского ЗС. – В результате мы сумели обойти одну тонкую вещь. Очень сложно было написать законопроект так, чтобы он, с одной стороны, регулировал отношения, когда государство и частный бизнес создают совместные проекты, а с другой стороны, чтобы мы не вторгались в область гражданского кодекса. На мой взгляд, мы придумали такую схему».
С этим, правда, согласны не все. По словам Михаила Амосова, другого депутата ЗС, тонкую грань соприкосновения с Гражданским кодексом петербургский законопроект о ГЧП обойти не сумел.
«Я в значительной степени основываюсь на профессиональном заключении нашего юридического управления. Сомнительна сама возможность принимать акты, вторгаясь в гражданско-правовые отношения. Конечно, нам не возбраняется говорить о том, в каком порядке действуют органы Петербурга, заключая те или иные договоры, но в данном случае вводится новая категория права, некий особый вид партнерства – государственно-частное. На мой взгляд, это уже перебор – с юридической точки зрения. По федеральному законодательству, по Конституции РФ, гражданское право – исключительно область ведения Российской Федерации. Понятно, почему это сделано – сделки, которые совершаются в одном субъекте, должны быть аналогичны тем, которые заключаются в другом субъекте. Не должно быть внутренних – таможенных или иных правовых барьеров для работы бизнеса. Поэтому у меня есть прежде всего юридические сомнения, можем ли мы так поступать», – объясняет Михаил Амосов.
Есть у него и его коллег по оппозиции вопросы и по содержанию документа.
«Гарантии для партнеров есть, а гарантий самих партнеров – нет. Так что там есть о чем поспорить», – уверен господин Амосов. А депутат Алексей Тимофеев на одном из заседаний Законодательного Собрания Петербурга вообще высказал идею, что законопроект о ГЧП «предлагает идеальную схему для расхищения госсобственности в особо крупных размерах».
Рычаг гарантирован
Алексей Белоусов считает, что в законопроекте максимально полно прописаны и возможности для города, и гарантии для инвесторов.
«Существует порядка тринадцати различных схем государственно-частных партнерств. Все их различие заключается в том, каким образом в дальнейшем будет осуществляться управление проектами вновь созданного партнерства, кому будут передаваться объекты – государству или предпринимателям. Это могут быть некие соглашения, ограниченные по срокам. Все зависит от сложности проекта. Мы попытались описать основные схемы, чтобы у города был максимально широкий набор возможностей для привлечения бизнеса. Что касается гарантий, то у государства всегда есть дополнительные рычаги воздействия на предпринимателей. Это всем хорошо известно. Главная задача государства, нашего города и администрации сделать так, чтобы инвестиционный климат был здоровым, чтобы деньги приходили в Петербург. Мы намеренно гипертрофированно выделили дополнительные меры защиты инвестиций для большей уверенности бизнесменов в невозможности повторения тех негативных моментов, которые имели место в стране и в меньшей степени – в городе», – сказал депутат.
По его словам, реализуемый сегодня проект «Газпрома» по строительству котельных в Петроградском и Курортном районах, можно было бы сделать гораздо продуктивнее, если бы закон о ГЧП уже работал. «Сейчас «Газпром» строит котельные, и они должны быть, по идее, его собственностью. Но ведь город не может отдать инфраструктурные объекты инвестору, поэтому он формально сдает их в аренду. Если б к этому моменту действовал соответствующий закон, можно было бы удешевить проект. Да и инвестору работать было бы проще».
Пока не ясно, когда и в каком виде город получит новый закон. По словам Михаила Амосова, законопроект принимали наспех. Причем, в период избирательной кампании, когда депутаты не имели физической возможности серьезно им заниматься.
«На поправки дан небольшой срок, около месяца, что предполагает их рассмотрение еще в этом созыве. Но я предлагал дать возможность следующему созыву Законодательного Собрания рассмотреть проект во втором чтении, а то слишком все быстро происходит. Несмотря на серьезные замечания.
В общем, когда мы получим окончательный вариант документа, сказать трудно. Предстоит еще много работы. Но боюсь, что в нынешней обстановке, при желании все сделать как можно быстрее, на результате это скажется не лучшим образом», – заключает Михаил Амосов.
Удачный опыт
Несмотря на активную законодательную политику в сфере ГЧП, сам город формально не работал по такой схеме. Исключение составляет, пожалуй, строительство открытых полгода назад Юго-Западных очистных сооружений (ЮЗОС), хотя государство участвовало в проекте не напрямую, а через ГУП «Водоканал».
До постройки ЮЗОС общая производительность очистных сооружений города и пригородов составляла более 2,5 млн куб. м воды в сутки, однако эти мощности позволяли обслуживать лишь до 75% стоков, остальные 25% (800 тыс. куб. м в сутки) сбрасывались без очистки в Неву. Благодаря ЮЗОС будет сокращен (на 50 тыс. тонн) годовой сброс в Финский залив основных загрязняющих веществ: фосфора, азота, органических соединений. Новый комплекс доведет очистку сточных вод до 85%.
Завершить начатый еще в 80-е годы и затем замороженный из-за отсутствия денег проект удалось благодаря поддержке скандинавских стран, ЕС и европейских банков (см. справку). В этом проекте частные западные компании выступали как кредиторы, а в качестве возмещения им вложенных средств используются тарифы, по которым горожане платят за воду.
Сегодня с принятием закона о концессиях применение схем ГЧП видится, в первую очередь, в сфере транспорта и инфраструктуры. Министерство транспорта неоднократно заявляло, что имеет в работе уже порядка сорока проектов ГЧП, вот только частных партнеров для них пока не нашлось.
Среди наиболее значимых проектов – строительство Западного Скоростного Диаметра (ЗСД), скоростной автомобильной дороги Москва – Петербург, порта Усть-Луга.
Первый в концессии
Строительство платной автодороги в Петербурге станет первым проектом, который будет реализован по схеме концессионного соглашения (концессионный конкурс объявлен еще в прошлом году). Победителя тендера определят в июле этого года. Им может быть признана одна компания либо созданный несколькими партнерами консорциум.
По предварительным оценкам экспертов, суммарная стоимость проектирования и строительства ЗСД (без учета процентных платежей и затрат на подготовку конкурсного предложения) составит около 80–85 млрд руб. При этом до 34% стоимости проекта будет профинансировано из инвестиционного фонда, 16% – из бюджета Санкт-Петербурга и, соответственно, оставшиеся 50% от объема финансирования, а это примерно 42 млрд руб., должен вложить инвестор.
По оценкам Всемирного банка, срок окупаемости проекта для инвесторов составит тридцать лет. Однако в России немного компаний, имеющих такие огромные средства и заинтересованных в столь долгосрочных инвестициях. Валентина Матвиенко в прошлом году уже провела переговоры с более чем двадцатью зарубежными фирмами. Интерес проявили компании из Франции, Италии, Австрии, Японии, Германии. Автомобильную трассу, которая соединит Васильевский остров с другими районами Санкт-Петербурга, планируется ввести в эксплуатацию к 2011 году.
Прогнозируемый траффик движения к 2025 году составит: от 50 тыс. автомобилей в сутки на северном участке до 144 тыс. – на южном участке ЗСД.
Акции за терминал
Схемы ГЧП город намерен задействовать и в проекте «Морской фасад», который предполагает сооружение на Васильевском острове Морского пассажирского терминала (МПТ) и зоны жилой и коммерческой застройки.
В рамках ГЧП предполагается сооружение непосредственно МПТ. В 2006 году городской парламент принял за основу разработки схемы реализации проекта Закон «О целевой программе Санкт-Петербурга «Реализация инвестиционного проекта по развитию Морского пассажирского терминала на Васильевском острове». Согласно этому документу исполнитель программы – ОАО «Пассажирский порт Санкт-Петербурга «Морской фасад» – вложит в строительство 6,1 млрд рублей. Названную сумму должны составить средства, полученные от размещения компанией облигаций на 3,6 млрд рублей, а также кредиты и займы приблизительно на 2 млрд. Еще 547 млн рублей инвестор обещает вложить в проект из собственных денег.
При этом городской бюджет берет на себя обязательства выкупить в течение 2008–2011 годов все выпущенные инвестором облигации. Затем они будут конвертированы в голосующие акции ОАО. Смольный потратится на их выкуп и таким образом станет собственником построенного терминала. Затраты на эти финансовые операции обойдутся городской казне в 6,8 млрд рублей. Согласно этой финансовой схеме инвестор на привлеченные и собственные средства построит объект, после чего его выкупят в городскую собственность. Чиновники прогнозируют, что облигации у компании будут выкупаться постепенно, по мере ввода в строй портовых объектов. Первая выплата произойдет в конце 2008 года – на этот срок намечен пуск первой очереди МПТ и заход в новый порт первых круизных кораблей.
Впрочем, предложенный механизм финансирования не обошелся без критики со стороны некоторых депутатов ЗС. Так, Михаил Амосов отмечал, что в данной схеме не очень ясно, что приобретает город. По его словам, в условиях, когда отсутствует проект планировки терминала, нет соглашения между федеральным центром, Петербургом и инвестором о реализации проекта, администрация рано озвучивает цену. «Заявленные в проекте цифры вызывают серьезные опасения. Разница между затратами инвестора и города – 724 млн рублей, эту сумму компания положит в свой карман. Это похоже на финансовые махинации», – намекает Михаил Амосов. (Мнение УК «Морской Фасад» журнал «ДН» опубликовал в № 10/85 за 2006 год). Его поддержал и депутат Сергей Гуляев, не уверенный в способности компании, зарегистрированной в офшорной зоне на Кипре, привлечь кредиты под проект.
Всемирный поможет
В целом на сегодняшний день в Петербурге стартовали четырнадцать стратегических проектов, которые планируется реализовать с применением ГЧП. Объем финансирования по каждому из них превышает $100 млн, а общий объем инвестиций достигает $8,8 млрд.
Учитывая, что реализация проектов рассчитана на ближайшие несколько лет – многие из них существуют еще только в форме заявки, все они попадают под новый закон о ГЧП.
Месяц назад губернатор Санкт-Петербурга Валентина Матвиенко и управляющий директор Международного банка реконструкции и развития (МБРР, Всемирный банк) Грэм Уиллер подписали соглашение о сотрудничестве в области развития инфраструктуры.
Всемирный банк намерен оказывать содействие в реализации стратегических инвестиционных проектов по схеме государственно-частного партнерства (в том числе с использованием концессионных механизмов), таких как «Орловский тоннель» и «Надземный экспресс».
В реализации проекта Западного скоростного диаметра Всемирный банк участвует еще с начала 2006 года.
Инвесторы медлят
Государство в последние 10–15 лет практически не восстанавливает общественную инфраструктуру, являющуюся его собственностью. Потребность в инвестициях намного превышает возможности госбюджета. По экспертным данным, она составляет около $300 млрд на период до 2010 года.
Необходимые средства вполне разумно искать у частного бизнеса, российского или иностранного.
В целях поддержки государственно-частного партнерства был создан Инвестиционный фонд. В 2006 году он получил из федерального бюджета около $2,5 млрд. В 2007 году планируется увеличить объем фонда до $7 млрд. Определять, в какие проекты следует вкладывать средства из него, поручено Министерство экономического развития и торговли и Министерству финансов. Для реализации крупных проектов, в том числе по схеме государственно-частных партнерств, создано Федеральное агентство по управлению особыми экономическими зонами.
Однако, по мнению экспертов, инвесторы, вопреки ожиданиям государства, пока не спешат стать «госпартнерами». В отличие от Европы, соединенные штаты Америки и стран Латинской Америки, где по схеме ГЧП строят контейнерные терминалы, многофункциональные комплексы и прочие объекты, в России речь пока идет о крупных «проектах века», долгостроях, требующих инвестиции объемом $300–500 млн.
Например, потребности только транспортного сектора страны, по данным Министерства транспорта, составляют порядка $20 млрд ежегодно.
Риски придется делить
Эксперты обрисовывают главные барьеры для частных инвестиций по схеме ГЧП: высокая капиталоемкость и длительные сроки окупаемости проектов, неразвитость внутренних финансовых и фондовых рынков, не способных обеспечить предоставление длинных заемных ресурсов, отсутствие правовых основ, обеспечивающих защиту долгосрочных капитальных вложений, и, в частности, концессионное законодательство.
Практически не предоставляются налоговые льготы и преференции для инвесторов, вкладывающих средства в капиталоемкие долгоокупаемые инфраструктурные проекты. Не выработаны адекватное земельное законодательство, четко прописанные регламенты резервирования и изъятия земель.
На одной из многочисленных конференций, посвященных ГЧП в России, руководитель отдела финансирования инфраструктуры Всемирного банка Эллис Хуан поделился своими соображениями по поводу рисков, возникающих в процессе реализации партнерства. «Если мы распределяем риски на государственный сектор, то есть вероятность того, что проект, скорее всего, не пройдет; если будут все риски на частный сектор, тогда для частного бизнеса будет недостаточная мотивация, чтобы развивать этот проект.
С другой стороны, если мы передаем незначительный риск, то тогда какой смысл в этом для государства? То есть нужно определить некую величину степени риска, которая передается частному оператору или строителю, – считает он. – Есть разные формы контрактов, с помощью которых можно переносить какую-либо степень риска с государства на частный сектор. Опять-таки, от контрактов на управление и строительство до контрактов по типу «строй – эксплуатируй – передай», вплоть до полной приватизации, когда 100% рисков переносится на частный сектор. Я повторяю: не все существующие формы будут пригодны для российского контекста. В частности, такой контракт, такая концессия, как «строй – эксплуатируй – владей», очень редко случается.
Единственный приведу пример – международного аэропорта Dulles в штате Вирджиния, США. Городок Лисбург, недалеко от Вашингтона, выступил с инициативой строительства этого аэропорта, и, собственно, горожане и владеют этим аэропортом».
Принуждение вредит
Осенью 2006 года рейтинговая служба Standard & Poor’s опубликовала отчет «Государственно-частное партнерство готовит почву для инвестиций в российскую инфраструктуру, но недостатки системы регулирования остаются существенным фактором риска». Авторы отмечают, что в условиях развивающейся нормативно-правовой базы российские проекты ГЧП подвергаются ряду потенциальных финансовых, политических рисков и рисков регулирования.
«Появление законодательной основы, включающей недавно принятый Закон «О концессионных соглашениях» и правила функционирования Инвестиционного фонда, являются – наряду с политической поддержкой – важными факторами, влияющими на кредитное качество проектов, которые будут использовать проектное финансирование, и создают определенную степень уверенности у участников проектов и инвесторов, – считает Евгений Коровин, кредитный аналитик Standard & Poor’s. Однако общая слабость российской правовой системы, долгосрочный политический риск и возможность принудительного исполнения обязательств правительства по договорам являются факторами, способными ограничить кредитное качество этих проектов».
По мнению экспертов, в российском концессионном законодательстве заложены механизмы, обеспечивающие определенную гибкость в управлении проектными рисками и позволяющие различным образом распределять риски между государственным и частным секторами. Однако, по словам господина Коровина, договоры будут регулироваться российским законодательством и находиться в исключительной юрисдикцию российских судов, что увеличивает уровень юридических рисков. Настороженность инвесторов, по мнению Standard & Poor’s, также вызывают нормы, предоставляющие возможность досрочного расторжения соглашений, установленные в Законе «О концессионных соглашениях».
Выступая перед делегатами всемирного банка, активно участвующего в проектах гчп по всему миру, Александр Мишарин, заместитель министра транспорта, определил 12 основных условий для того, чтобы в россии были запущены программы государственно-частного партнерства:
• принятие четких законов регулирования;
• создание беспристрастной судебной системы;
• долгосрочная политическая поддержка;
• заключение эффективных и детализированных договоров международных концессий;
• наличие экономически целесообразных проектов;
• прозрачный тендерный процесс;
• создание механизмов государственной поддержки, начиная с ранних этапов партнерства;
• усиление роли местных рынков капитала;
• активное участие международных финансовых институтов, включая как кредитование, так и поручительство;
• существование активного национального банка развития;
• создание независимого органа, контролирующего исполнения обязательств Правительства;
• макроэкономическую стабильность.
