Волокита по списку
Федеральный закон № 101 «О разграничении государственной собственности на землю» вступил в силу с 2002 года и установил основные принципы раздела госземель. Согласно документу собственность на землю должна оформляться по единому критерию: земельный участок принадлежит тому уровню власти, имущество которого на нем расположено. Орган власти вступает в права владения землей с момента государственной регистрации этого права. А основанием для последней служат распоряжения Правительства РФ об утверждении перечней земельных участков, на которые возникает соответствующее право собственности. Во исполнение закона в марте 2002 года было принято постановление Правительства РФ № 140, которое подробнейшим образом регламентировало процедуру формирования, согласования и утверждения земельных перечней.
Одним из приоритетов земельной реформы Правительство РФ провозгласило создание в стране полноценного рынка земли. Однако чтобы вовлечь госземли в оборот, для начала их необходимо распределить между федеральным, региональным и муниципальным уровнями власти. Закон «О разграничении государственной собственности на землю», принятый в 2001 году, надежд не оправдал. На подходе новый федеральный закон, который кардинально меняет систему. Новая схема призвана сделать процедуру разграничения госсобственности на землю быстрой – все казенные земли будут «автоматически» закреплены за госсобственниками. И менее конфликтной – не нужно будет разграничивать участки под приватизированной недвижимостью, на которые зачастую претендуют различные уровни власти. По прогнозам экспертов, в 80-90% случаев споров между Федерацией, субъектами РФ и муниципалитетами по поводу принадлежности земельных участков возникнуть не должно. Закон должен был вступить в силу с 1 января 2006 года, правда, старт нового этапа раздела госземель оказался временно отложен: документ завис в Госдуме на стадии второго чтения. По оптимистичным прогнозам, введение упрощенного порядка разграничения можно ожидать весной-летом нынешнего года.
Судя по данному нормативному акту, дабы ускорить процесс, ему был придан чисто формальный характер. Например, к документам, подтверждающим обоснованность внесения участка в перечень, кадастровый план участка прилагался лишь при его наличии. Это автоматически означало, что в процесс разграничения могли включаться земли, не прошедшие государственный кадастровый учет. Правда, летом 2003 года, после внесения поправок в Закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», наличие кадастрового плана земельного участка стало обязательным условием при регистрации.
Впрочем, существующее законодательство все равно позволяет «окадастривать» участки по упрощенной схеме. Например, вслед за ФЗ-101 Росземкадастр выпустил приказ № П/327 «Об утверждении требований к оформлению документов о межевании, представляемых для постановки земельных участков на государственный кадастровый учет». Согласно ему документы о межевании при постановке на кадастровый учет оформляются в виде «Описаний земельных участков», где может использоваться «градостроительная и иная документация, содержащая необходимые для государственного кадастрового учета земельных участков сведения». Проще говоря, границы участков можно устанавливать на картографическом материале, без выноса границ участков на местность.
Впрочем, даже столь экономичный в части землеустроительных работ порядок особых плодов не принес. Выстроенная система разграничения оказалась неэффективной. Например, списки земельных участков ходили на согласование по различным инстанциям до шести раз. А подготовка одного перечня для регистрации – даже при отсутствии споров и наличии всех необходимых документов – занимала в среднем 7-12 месяцев. Другой причиной стало блокирование процесса согласования перечней на местах, в тех случаях, когда различные уровни власти претендовали на один и тот же участок. По данным Минимущества, всего в процессе согласительных процедур органы власти субъектов РФ и мест-ного самоуправления отказались включить в перечни более 20 тыс. земельных участков, на которые претендовала РФ.
В целом практика реализации закона показала, что приоритетом стало закрепление земли в федеральной собственности. О чем можно судить по вышедшим в свет распоряжениям Правительства РФ. В течение 2003–2004 годов были утверждены перечни, включающие около 22 тыс. участков. Из них 591 передавался в собственность регионов, 45 – муниципалитетов, все остальное – закреплялось за РФ (всего около 50–60 тыс. га). В целом эффективность разграничения в рамках закона оказалась практически нулевой. Тогда как, по прогнозным планам Минимущества, к 2008 году право федеральной собственности должно быть закреплено за земельными участками общей площадью около 1,2 млрд га (более 70% всех российских земель, где 66% – лесной фонд, остальные участки – под органами госвласти, ФГУП, госучреждениями, предприятиями, приватизированные из федеральной собственности и др.). В собственности субъектов должно было оказаться около 10% земель, а в муниципальной – около 14%.
В ускоренном режиме
Тем не менее официальные цифры свидетельствуют, что к 2005 году федерация сумела оформить в собс-твенность 33,6 тыс. земельных участков общей площадью 401,8 млн га (более 30% всех земель, на которые претендовала РФ). Как выяснилось, федеральные органы власти имели право на заявительный порядок госрегистрации собственности на землю вне рамок ФЗ-101.
Данный подход стал активно применяться после принятия нового Земельного кодекса, который гласит, что собственность на землю РФ устанавливается непосредственно федеральными законами. Нормативных актов, которые в той и иной форме объявляют земли федеральными, насчитывалось аж 15 (Лесной и Водный кодексы, Законы «Об особо охраняемых природных территориях», «Об обороне», «О железнодорожных войсках РФ» и др.). В этих случаях механизм оформления права собственности на земли РФ действовал в ускоренном режиме. Например, ст. 19 Лесного кодекса РФ признает, что все леса – федеральная собственность. Последующая процедура проста: готовятся землеустроительные документы, берется выписка из закона, подтверждающая, что участок относится к федеральной собственности, и далее эти сведения сдаются в органы регистрации. Если все соответствует закону – участок сразу оформляется в собственность РФ.
С инициативой распространить данную схему разграничения на все земли выступило само Минимущества: чиновники еще в 2003 году заговорили о необходимости внесения поправок в ФЗ-101. Правда, первыми отреагировали депутаты. Весной 2004 года группа парламентариев во главе с председателем Комитета ГД по собственности Виктором Плескачевским внесла свой законопроект, который летом был принят в первом чтении. С альтернативным проектом собиралось выступить и Минимущества, но не успело.
Видимо, по причине грянувшей в марте 2004 года административной реформы. Напомним, что после реорганизации федеральных органов власти у Минимущества понизили статус, преобразовав его в Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом – ФАУФИ. В результате ФАУФИ (Росимущество) стало подчиненным ведомством Минэкономразвития, которое и приняло на себя дальнейшее разрешение «разграничительной» проблемы.
Земельная идеология
В феврале 2005 года Правительство РФ в очередной раз взялось за земельную реформу. Главным тезисом грядущих преобразований, подготовленных ведомством Германа Грефа, был переход к кадастровой оценке земельных участков. В рамках реформы были также заявлены и меры по упрощению процедуры разграничения госсобственности на землю. Систему согласования земельных перечней было предложено отменить и вместо нее ввести уведомительный порядок разграничения. Другим ноу-хау Минэкономразвития стала идея вывода из-под разграничения земель под приватизируемой недвижимостью, а также всех свободных участков. Это примерно на 20% должно было уменьшить количество земель, подлежащих разграничению. По мысли министра, нет смысла тратить бюджетные деньги на разграничение земли, которую впоследствии все равно планируется пускать в оборот. Кроме того, немаловажные новации планировались в части перераспределения земельных платежей.
Как известно, все предложения Минэкономразвития в целом были одобрены. Однако, судя по всему, в Правительстве посчитали, что для воплощения идей в жизнь еще не созданы условия. В частности, не завершена кадастровая оценка (от нее зависит выкупная цена), единый государственный кадастр не заполнен данными и наполовину, а разграничение госсобственности на землю не проведено до конца. В итоге политической поддержки, которую так просил Герман Греф, реформа не получила. Результат – известен. Срок переоформления права бессрочного пользования земельными участками продлен еще на два года, переход к выкупной стоимости земли на основе кадастровой оценки отложен на неопределенное время.
Совершенствованием системы разграничения занялись тем же летом. Работой над поправками к принятому в первом чтении депутатскому законопроекту около полугода занималось Минэкономразвития, а также Главное правовое управление Администрации Президента РФ. К концу года нормотворческий продукт вроде бы созрел.
10 ноября депутаты Комитета ГД по собственности одобрили текст законопроекта, таблицы поправок к нему и рекомендовали Госдуме принять его во втором чтении в декабре, с тем чтобы с 1 января он вступил в силу. Однако 6 декабря Совет Госдумы перенес рассмотрение документа. Как выяснилось, Минэкономразвития осталось недовольно окончательным вариантом и его не согласовало. Итак, второе чтение намечено на начало года. А вступить в силу новый закон, по прогнозам специалистов Комитета ГД по собственности, может весной или летом 2006 года.
Конец процедурам
Между тем основные позиции нового порядка разграничения в тексте документа обозначены. И останутся, скорее всего, неизменными. Новый законопроект не меняет действующих принципов разграничения – земля оформляется по принадлежности имущества, расположенного на участке. Зато самому процессу придано ускорение. Вся процедура разграничения сведена к регистрации прав собственности: органу власти для оформления своего владения достаточно будет представить заявление и пакет документов на участок в органы юстиции. Сама регистрация прав собственности должна занимать не более трех месяцев. Все споры между уровнями власти могут решаться только в судебном порядке.
Понимание у всех сторон нашло и «революционное» предложение Мин-экономразвития сузить круг подпадающих под разграничение земель. Точка зрения депутатов аналогична: незачем разграничивать то, что будет приватизировано. Распределение доходов от продажи участков между уровнями власти – вопрос не земельной реформы, а межбюджетных отношений. Согласно тексту законопроекта разграничивать также не нужно будет участки, подлежащие предоставлению в собственность граждан или юридических лиц бесплатно.
В отношении городов федерального значения в тексте прописано все то, что уже закреплено действующим законодательством. Проще говоря, к собственности Москвы и Петербурга относится все, что не относится к федеральной собственности. В иных случаях: что не принадлежит Федерации и субъектам – а это значительная часть земли – должно быть оформлено в собственность муниципалитетов.
В законе установлен четкий, правда, не бесспорный, критерий отнесения земельных участков к собственности того или иного уровня власти в случае их совместного владения. Например, если в здании, расположенном на неделимом земельном участке, помещения одновременно принадлежат трем уровням власти, то земля отходит в собственность Федерации. Если зданием одновременно владеют региональные и муниципальные власти – права на участок под ним получает субъект РФ. На данном критерии раздела по принципу «старшинства» настояло Минэкономразвития, посчитавшее, что не может быть совместной собственности на землю у нескольких публичных образований.
Камнем преткновения в ходе работы над документом стали согласительные процедуры. В своем варианте поправок Минэкономразвития подробно прописало схему уведомительного порядка: претендент на регистрацию участка, подготовив документы, должен проинформировать о своих намерениях заинтересованные стороны. Если возражений от участников разграничения не по-следовало, то участок оформляется в собственность претендента. Если возникли претензии – по закону орган юстиции обязан приостановить регистрацию права заявителя на земельный участок.
После этого следует этап согласования, порядок которого устанавливается Правительством РФ. Правда, против данной схемы выступило Главное правовое управление Администрации Президента РФ, потребовав убрать все процедурные моменты. Последний вариант законопроекта гласит, что любые споры должны решаться только через суд. Вероятно, после трансформации уведомительного порядка разграничения в заявительный Минэкономразвития и взяло тайм-аут до начала этого года.
Помимо отмены действующего ФЗ-101 новый проект вносит изменения в шесть федеральных законов. Наиболее серьезные коррективы – в Закон «О введении в действие Земельного кодекса РФ». Недействительным будет признан п. 10 ст. 3, который гласит, что до момента разграничения оформление права госсобственности для распоряжения землей не требуется. А также что до разграничения полномочия по распоряжению земельными участками осуществляют органы самоуправления (в городах федерального значения – органы исполнительной власти). Данные отмены носят принципиальный характер и помимо обязательного вовлечения регионов и муниципалитетов в процесс раздела госземель могут изменить сложившуюся практику распоряжения землею на местах.
