Налоговая нагрузка на нефтегазовый сектор была снижена во время кризиса и до сих пор не восстановлена. При этом в 2010 году на 61,7% выросли расходы на социальную политику, в основном за счет трансфертов из федерального бюджета Пенсионному фонду на валоризацию пенсий. На 11% выросли и расходы бюджета на силовой блок. Расходы во многом понятные: унизительно низкие пенсии и офицерское жалование не способствуют социальному миру в тяжелые времена. Кроме того, была надежда на повышение покупательского спроса, причем на отечественные товары, ведь бедные являются их основными потребителями. Увы, надежды не оправдались: как показывают расчеты «Центра развития», практически все повышение спроса, наблюдаемое в этом году, ушло в импорт, темпы роста которого стабилизировались на докризисных 30–35% в год.
При этом возможности роста исчерпаны, как считают аналитики «Центра развития»: в I квартале этого года экспорт достиг докризисных объемов, после чего резко упал и в дальнейшем вряд ли будет расти быстрее 6% в год. В результате под угрозой устойчивость платежного баланса. «Если импорт будет и далее расти на 30% в год, Россия столкнется с неустойчивостью курса рубля на рубеже 2012–2013 годов, – считает директор по макроэкономическим исследованиям ГУ-ВШЭ Сергей Алексашенко. – Высокие цены на нефть могут лишь оттянуть неприятный момент до середины 2013 года. И здесь мы подходим к ключевой проблеме бюджета, которая будет таковой в среднесрочной перспективе».
Скупой платит дважды
Сейчас проектируется бюджет на 2011–2013 годы, и уже обозначились три позиции. Первую из них озвучил министр финансов Алексей Кудрин: необходимо придерживаться консервативного прогноза на цену нефти, при этом дефицит бюджета должен сокращаться ежегодно на 1%, достигнув в 2013 году 2% и исчезнув к 2015 году. Президент РФ Дмитрий Медведев призывает к более плавному снижению дефицита: по его мнению, он должен сократиться к 2013 году вдвое от уровня 2009, то есть достигнуть 3%. И наконец, депутаты вполне справедливо указывают на то, что в этом году расходы на инфраструктуру снижены почти вдвое (это, прежде всего, дороги, мосты, плотины, до сих пор держащиеся на советском потенциале), а расходы на образование и здравоохранение выросли едва ли на размер инфляции, и требуют как минимум их восстановления. Бюджетный дефицит при этом предлагается покрывать самыми разными способами либо не покрывать вовсе ввиду его незначительности.
Беда в том, что нынешнее благополучие российской экономики обманчиво, говорит Алексашенко. Пересчитанная Росстатом по новой базе (за основу взят 2007 год вместо 2002) российская промышленность показывает бурный рост, не дотянув до докризисного уровня лишь 4%. Хотя по прежним расчетам был провал. И вроде бы все логично: сравнение со свежими данными более показательно. Но вот что странно, как замечают аналитики ГУ-ВШЭ: если, по мнению Росстата, теперь отрасли промышленности, бурно росшие в 2002–2007 годах, получили больший вес в расчетах, то откуда рост? Ведь именно наиболее быстрорастущие отрасли сильнее всего потеряли в кризис. «Россия становится страной с непредсказуемым экономическим прошлым, – грустно шутит Алексашенко. – Осенью Росстат обещает перейти на новую базу расчета ВВП. Не удивлюсь, если и тут окажется бурный рост».
Пока ВВП показал падение в I квартале 2010 года, и аналитики «Центра развития» прочат ему рост не более 3,5–4,5% в год. «По нашему мнению, экономика России уже попала в бюджетную ловушку. Она связана с тем, что тот уровень цен нефти, который раньше давал профицитный бюджет, – $70–80 за баррель – теперь не позволяет даже сократить дефицит», – говорит директор «Центра развития» Наталья Акиндинова.
«Центр развития» построил три прогноза развития российской экономики до 2015 года. За основу были взяты позиции министра финансов (вариант А), президента (вариант Б) и депутатов (вариант В). Анализ всех трех сценариев показал: выбирать придется меньшее из зол. Стабильности не гарантирует ни один вариант. Притом что авторы исследования взяли за основу стабильно высокие цены на нефть ($75 за баррель) и стабильный курс рубля в 2010–2011 годах (34,6 рубля за бивалютную корзину с незначительным изменением к 2015 году до 35,5 рубля).
В случае курса Кудрина для избавления от дефицита расходы на инфраструктурные проекты придется сократить к 2013 году до ничтожного 1% ВВП. В условиях, когда срок эксплуатации советской инфраструктуры подходит к концу, это грозит техногенными катастрофами. Да и без них все будет невесело: проблемы, с которыми сталкиваются в эти дни москвичи, стоящие в пробках на Ленинградском шоссе и штурмующие электрички Горьковского направления, – только начало. «Не исключено, что через два года то же «Шереметьево» исчерпает возможности приема самолетов на свои две ВПП, а третья так и не была построена, – говорит Алексашенко. – В условиях, когда «Внуково» то и дело закрывают для приема официальных лиц, может сложиться ситуация, когда Московский авиаузел просто не сможет принимать все прилетающие самолеты. И это только один пример».
Расходы на человеческий капитал – здравоохранение и образование – тоже будут сокращаться. Если в 2009 году они составляли 9,2% федерального бюджета, а в этом году – 8,2%, то к 2013 году они составят 6,7%, а к 2015 упадут до 5,3%. Соответственно, замедлится и рост экономики, опустившись к 2013 году до 1–2%. Нет роста ВВП – нет роста налогов: борьба с дефицитом может привести к еще большему сжатию роста доходов бюджета и дальнейшему сокращению расходов, делают вывод авторы исследования.
«Депутатский» вариант, который в исследовании назвали «Гуляем на все!», приведет к тому же результату. Рост дефицита бюджета (по подсчетам авторов исследования, он составит в 2011 году 8%, а к 2015 дорастет до 12%) потребует увеличить госдолг, и расходы на его обслуживание могут увеличиться с нынешних 2,7% федерального бюджета до 10,3% к 2015 году. Между тем, как говорит Акиндинова, Россию от участи Греции или Испании «отделяет тонкая прослойка Резервного фонда», мы не можем позволить себе дефицит бюджета на уровне США или Японии.
Попытка снизить дефицит за счет повышения налогов сократит инвестиционные возможности предприятий, что опять приведет к торможению экономики. «После повышения ЕСН налоги на бизнес и так достаточно высоки», – уверена Акиндинова.
Аттракцион неслыханной щедрости закончится так же, как и скупердяйство, подсчитали аналитики «Центра развития»: ВВП в 2011 году может рвануть до 8%, но уже в 2012 упадет до нуля, а к 2015 году придет к тем же 1–2% роста в год.
«Президентский» вариант авторы исследования посчитали наиболее сбалансированным. В этом случае объем расходов относительно ВВП может вернуться к докризисному уровню, а экономика будет стабильно расти на 3,5–4,5% в год. Но и на этом «солнце» обнаружились пятна.
Во-первых, для выхода на такие показатели необходимо сделать то, что не было предусмотрено авторами двух предыдущих сценариев: урезать расходы на социальную политику и силовой блок. Что в условиях приближающихся президентских и парламентских выборов немыслимо.
Во-вторых, даже в этом случае благополучие могут обеспечить только стабильно высокие цены на нефть – сокращающиеся расходы на человеческий капитал и инфраструктуру не позволят избавиться от сырьевой зависимости.
И наконец, этот сценарий также предполагает устойчивый дефицит бюджета в среднесрочной перспективе. Что вновь возвращает к вопросу роста долгового бремени. Авторы исследования подсчитали, что за 10 лет при росте экономики на 4% в год и дефиците в 3% ВВП госдолг вырастет до 25% ВВП, через 20 лет – до 40% ВВП. Расходы на обслуживание долга увеличатся до 1,5–2% и 2,5–3% ВВП соответственно при ставках заимствования 6–8% годовых. «Сейчас даже страны с сильными экономиками испытывают трудности в получении кредитов при дефиците, превышающем 12–15% ВВП», – отмечает Алексашенко. Россия сегодня входит в число привлекательных заемщиков, но рост внешнего долга рискован при возможной девальвации рубля, а последнее не исключено в случае падения цен на нефть. Если же занимать внутри страны, то процентные ставки будут слишком высоки, а банковская система просто не сможет развивать еще и кредитование населения и промышленности. Для удержания госдолга ниже 25% ВВП дефицит бюджета после 2020 года не должен превышать 1% ВВП.
Занимать или выбивать?
В вопросе, как избежать бюджетной ловушки, мнения экспертов разделились. Наталья Акиндинова считает, что государству следует вернуть на прежний уровень нагрузку нефтегазового сектора и повысить НДПИ на газ, ставки которого до сих пор находятся на уровне 2005 года. «Тогда все нефтяники уйдут в Восточную Сибирь, где есть льготы по налогам, а нефтедобыча упадет», – возражает Алексашенко. «Можно увеличить налоговую нагрузку и на металлургов, – предлагает Акиндинова. – Сейчас их доходы сравнимы с нефтяными, и они также пользуются сырьевой рентой».
Кроме того, директор «Центра развития» советует наладить налоговое администрирование. «Посмотрите, налоговая нагрузка на бизнес высока, но много ли предпринимателей уплачивают налоги сполна?» – спрашивает она. При этом повышение акцизов, лоббируемое Минфином, эксперт считает незначительной помощью бюджету. Гораздо важнее довести до конца пенсионную реформу: только закрытие «черной дыры» Пенсионного фонда способно сохранить значительную долю бюджета, ведь социальная политика занимает в нем треть всех расходов. «По нашим расчетам, несмотря на рост ЕСН, до 2015 года потребность ПФ в покрытии дефицита будет составлять 3,5–4% ВВП, причем к концу периода она будет нарастать. А общая потребность ПФ в трансфертах из федерального бюджета составит 5% ВВП», – рассуждает Акиндинова.
Сергей Алексашенко полагает, что государству необходимо не только сохранить Резервный фонд, но и вновь начать его пополнение. Причем не изымать деньги из экономики, а брать их в долг на Западе. «Сейчас ставки в США низки и занять можно очень дешево, так как впоследствии будет невозможно», – убеждает он. Можно вновь вернуться и к откладыванию в Резервный фонд части доходов от нефтегазового сектора.
Необходимо улучшить и качество банковского надзора. «Пример «Межпромбанка» показывает, что у нас до сих пор нет должного контроля за состоянием банков. Ведь этот банк считался вполне благополучным, его отчеты читали в ЦБ», – говорит Алексашенко.
А самое главное – развязать руки бизнесу. «Чтобы увеличить доходы бюджета, надо просто увеличить размер "пирога", – говорит эксперт. – Если бизнес будет расти, то будут расти и налоговые поступления в бюджет». Правда, до сих пор именно предоставление бизнесу режима наибольшего благоприятствования, что означает развитие конкуренции, экономических свобод, независимый суд и снижение уровня коррупции, удавалось в России хуже всего.
Есть, впрочем, и еще один путь. «Чтобы ВВП не снижался, надо, чтобы пропорционально росту расходов бюджета, на 10% в год, росли либо налоговая нагрузка, либо цены на нефть, – подсчитывает старший научный сотрудник "Центра развития" Максим Петроневич. – Альтернатива этому – девальвация рубля. Тоже пропорционально росту расходов – по 10% в год».
