ГУПы и МУПы негативно влияют на конкуренцию, утверждают авторы доклада, так как часто совмещают контрольно-надзорные функции, управление имуществом и оказание платных услуг населению на рынке. При этом такие организации получают преференции в виде имущественных комплексов и бюджетных дотаций. «Нередко ГУПы и МУПы являются инструментами вывода бюджетных средств из-под бюджетного контроля», - отмечается в докладе. Часто с помощью унитарных структур земельные участки передаются в аренду под застройку без проведения аукционов, непрозрачно организуются процедуры по преимущественному праву выкупа земли под находящимися в собственности объектами. Нередко при помощи ГУПов недвижимость вносится в уставный капитал создаваемых государством компаний, а потом компания вместе с имуществом продается. Упомянули авторы доклада и непрозрачность арендных отношений «унитариев». В качестве примера привели применение на местах ФЗ №159 – о праве преимущественного выкупа предприятиями малого и среднего бизнеса арендуемых ими у государства помещений. Чтобы недвижимость не досталась малому бизнесу, местные власти отдают ее МУПам и ГУПам, так как действие закона их имущество не распространяется.
«ГУПы и МУПы являются инструментом взимания платы за прохождение административных барьеров – наличие такого инструмента способствует неконтролируемому росту административных издержек бизнеса. Так, по-прежнему сохраняется государственная монополия ФГУПов на услуги сертификации, экспертизы и т.п.», - говорится в докладе.
Унитарный передел
При помощи ГУПов чиновники устраивают переделы рынков. Например, столичное ГУП «Городская служба платных парковок» уполномочено предоставлять участки в эксплуатацию участникам рынка автопарковок Москвы. При этом ГУП по своему усмотрению отсеивает неугодных ему участников.
Еще одна сфера, которую ФАС считает золотым дном для ГУПов и МУПов, - ЖКХ. По данным антимонопольщиков, количество унитарных предприятий в сфере управления многоквартирными домами составляет около 25%, при этом они обслуживают более 80% жилых домов.
Имущество предприятий в сферах водо-, тепло-, электроснабжения, которые в большинстве случаев из-за неэффективности были подвергнуты процедуре банкротства, было передано на бесконкурсной основе в аренду. При этом стоимость арендной платы закладывается в конечный тариф для потребителей, что неизбежно приводит к удорожанию коммунальных услуг. Вместе с тем эффективный механизм концессионных соглашений или прямой аренды от органа власти с инвестиционными условиями практически не применяется.
Вывод ФАС гласит: нужно устранить унитарные предприятия, сделав исключение только для тех, что созданы в стратегически важных отраслях. А их имущество приватизировать или передать в аренду малым предприятиям.
Акционировать прибыль
Кампания массовой приватизации и преобразованию унитарных предприятий была объявлена еще в середине 1990-х. С тех пор ежегодно сверху вниз – из федеральных министерств и региональных администрация на места – спускаются ежегодные планы по продаже «унитарных» акций.
Однако процесс создания новых предприятий не останавливается. Некоторые из них довольно курьезны. Например, в 2005 году в Ярославле было создано ГУП «Ярославский удостоверяющий центр». Его задача – удостоверять электронные цифровые подписи. В России нет соответствующего закона, пояснял тогда заместитель губернатора Ярославской области Артур Сазонов, электронная подпись действует только при обоюдном согласии участников сделки. Ярославские чиновники решили создать систему, где подписывались бы электронные договоры с неограниченным кругом клиентов. Однако уже в 2006 году предприятие было преобразовано в госучреждение – видимо, поток клиентов оказался менее мощным, чем планировали его создатели.
Таких историй достаточно в любой сфере и в любом регионе. По словам президента «ОПОРА России» Сергея Борисова, доля ГУПов и МУПов в экономике России составляет около 30%: чем глубже в регионы, тем более существенную роль они играют. При этом около 90% таких предприятий работают не эффективно.
Сами чиновники не спорят, что «унитарии» проигрывают в эффективности управления частникам. По данным главы жилищного комитета Петербурга Юниса Лукманова, в городском ЖКХ лучшая обстановка в тех районах, где доля частных обслуживающих компаний в жилищной сфере больше, чем государственных. В числе передовиков три района - Пушкинский, Красносельский и Адмиралтейский. «В Пушкине 80% жилого фонда обслуживается частными компаниями, в Красносельском - около 70%, в Адмиралтейском – 45%», - поясняет Юнис Лукманов.
Зампредседателя петербургского жилищного комитета Владимир Гайдей рассказал, что некоторые государственные УК «Жилкомсервис» не выдержали конкуренции с частными управленцами, и сейчас эти ЖКС находятся в стадии ликвидации.
Однако это скорее лишь исключение из правил. Обычно власти до последнего стараются сохранить даже самые убыточные ГУПы – слишком велика личная заинтересованность чиновников в деятельности этих предприятий.
Есть и обратные примеры, когда акционируются как раз весьма успешные предприятия. Например, мэр Москвы Юрий Лужков уже не первый год вынашивает идею приватизации ГУП «Московский метрополитен». Один из последних вариантов – создание корпорации, в которую войдут два госпредприятия - «Метрополитен» и «Мосгортранс». Впрочем, в таких случаях речь идет не столько о том, чтобы сделать более эффективным управление, сколько о том, чтобы изменить направление прибыли компании, которая при государственной унитарной форме должна перечисляться в бюджет.
Стратегия
Реализовать «ликвидаторскую» инициативу ФАС будет непросто. По мнению руководителей опрошенных «БН.ру» ГУПов, их предприятия как раз «стратегические», а значит, «ликвидаторская» инициатива ФАС на них распространяться не должна. Генеральный директор ГУП «НовгородДорпроект» (Великий Новгород) Николай Тертков говорит, что хотя его компания и ГУП, но полностью способна обеспечивать свою деятельность материально. «Я думаю, что в дорожной отрасли не стоит отказываться от госпредприятий. Все же это стратегическая сфера – дороги у нас общего пользования, и государство не должно терять рычаги управления в ней. Вот, к примеру, мы часто выполняем госзаказы на определенные виды работ. Диктовать свои условия государству мы в данном случае не можем, работаем по госрасценкам. Если бы мы были акционерным обществом, то выдвигали бы заказчику определенные требования. Еще нюанс: сейчас существенно сократилось финансирование дорожной отрасли, а значит, частному бизнесу не выгодно заниматься дорожным проектированием. Будь мы частной компанией – мы бы перепрофилировались и стали бы, к примеру, матрешек делать. Времена изменятся, экономическая ситуация стабилизируется, на дороги снова будут выделять достаточно денег – где тогда в один момент взять профессиональные проектные институты?» - рассуждает Николай Тертков. Он добавил, что в Великом Новгороде «НовгородДорпроект» остался единственной не акционированной проектной организацией. «Наше предприятие тоже собирались акционировать, но в последнее время этот процесс приостановили», - рассказал Николай Тертков.
В то же время он отмечает, что поскольку его институт - госпредприятие, то и деятельность существенно ограничена законодательством, а это часто мешает работе. «Например, мы не можем сами устанавливать себе зарплаты – это должно быть согласовано с новгородской администрацией, ведь вся прибыль с нашей деятельности идет в региональный бюджет. Чем больше мы заработаем, тем больше денег получит бюджет, а не наш ГУП. При этом мы не имеем права распоряжаться своим имуществом: мы все закупаем на свои деньги, но имущество на балансе администрации. В этом отличие от частной компании, у которой имущество входит в ее активы».
Директор петербургского ГУП «Городской центр автостоянок и гаражей» Елена Демина тоже считает свою организацию стратегически важной. «Я не могу сказать за другие отрасли, но что касается регулирования парковочного пространства – эта сфера должна находиться под контролем государства. Я не против частных компаний, но они нацелены на получение прибыли, причем сегодня. Это замечательно. Но бизнес не станет же, например, разрабатывать общегородскую схему размещения парковок – ему это не выгодно. Бизнес не станет открывать социальных стоянок, как это делаем мы, обеспечивая льготные условия парковки автотранспорта для тех, чьи гаражи были снесены в ходе строительства КАД, Западного скоростного диаметра, других объектов. Кроме того, мы ведем банальную разъяснительную работу среди населения и тех же частных компаний – по самым разным вопросам. Бизнес этим заниматься не будет», - уверена Елена Демина.
По мнению начальника отдела организации перевозок и перспективного развития ГУП МО «Мострансавто» (Москва) Андрея Голубева, ГУПы должны остаться в тех сферах, которые связаны с работой естественных монополий или обеспечением жизнедеятельности: «Это, скажем, водоснабжение, метрополитен, железнодорожное сообщение и т.д. К примеру, если мы акционируем метрополитен, то теоретически может возникнуть ситуация, когда разные собственники будут устанавливать разные правила для станций, разные цены на билеты и т.д. Учитывая, что данная станция в конкретном месте одна, альтернативы нет, собственник может диктовать фактически любые условия. Кроме того, при дроблении таких крупных государственных предприятий на мелкие частные неизбежно возникнут споры хозяйствующих субъектов. Очевидно, что для работы водоканалов или того же метро постоянные судебные разбирательства не принесут особой пользы».
Единственный собеседник – руководитель одной из вологодских транспортных госкомпаний – заявил, что в любой отрасли эффективность государственного управления ниже, чем частного. «Это происходит хотя бы потому, что государственное предприятие решает определенные задачи, не связанные напрямую с зарабатыванием денег. Даже в уставе любого ГУПа записано, что получение прибыли – это задача не первого плана. А прежде всего решаются вопросы, например, обеспечения транспортом определенной категории населения, если это транспортное предприятие, или регулирования деятельности в сфере ЖКХ. То есть исполнителю в данном случае, по большому счету, все равно, насколько эффективной будет его работа. Для него главное – соблюдение параметров отчетности. На его зарплату влияет именно это. Частное же предприятие, ориентированное на зарабатывание денег, заинтересовано в повышении эффективности своей работы, сокращении издержек», - рассказал этот руководитель на условиях анонимности. Он считает, что поскольку чиновники заинтересованы в существовании таких бюджетных «кормушек», избавиться от них невозможно.
