На днях губернатор подписала закон о Правилах землепользования и застройки Петербурга. На разных этапах доработки документа в него внесли более 1,5 тысяч поправок от лица всех заинтересованных сторон. Правда, в результате получился не столько документ общественного согласия, сколько компромисс между местной градостроительной спецификой и требованиями федерального законодательства.
Публичные чаяния
Проект ПЗЗ был готов еще пару лет назад, но успел устареть - его пришлось переделывать в соответствии с проведенной корректировкой генплана. Вновь в центре публичного внимания ПЗЗ оказались прошлым летом. Тогда стартовал двухмесячный марафон общественных обсуждений проекта во всех районах города. Результаты всенародной корректировки – более 3 тысяч поправок, поданных к проекту со стороны властей, муниципалов, профессиональных и общественных организаций, инвесторов и простых граждан. Затем судьбу «гласа народа» еще полтора месяца решала городская Комиссия по землепользованию и застройке во главе с вице-губернатором Александром Вахмистровым с участием глав отраслевых комитетов Смольного, а также депутатов. Из общего числа было утверждено более 1,3 тысячи поправок, то есть около 40%. Уровень отсева объяснялся большим числом дублирующих друг друга поправок, либо их противоречием Генплану.
Чаяния общественности на этом этапе «работы над ошибками» отражали поправки парламентской комиссии по городскому хозяйству. Из 24 корректив теоретического свойства, поданных депутатами, отклонили лишь восемь. Частично парламентарии продублировали предложения общественных организаций, неоднократно звучавших в ходе слушаний. Например, добились возвращения в ПЗЗ коэффициента использования территории (соотношение площади всех квартир дома к размеру земельного участка), а также дифференцированных показателей плотности застройки в зависимости от типа жилья и его местоположения. До этого плотность застройки в кварталах определялась нормативами по числу машиномест и показателями озеленения. Также депутаты ввели жесткие ограничения по площади для разрешенных объектов нового строительства в зоне насаждений общего пользования. И еще удалось отстоять целый ряд позиций ограничительного свойства по высотной тематике.
Из главных депутатских неудач – не удалось добиться включения в ПЗЗ раздела, регулирующего подземное строительство. Чиновники Смольного были непоколебимы в убежденности, что данный вопрос – сфера федерального законодательства. В итоге - никаких регламентов, и соответственно правил и ограничений для инвестиционного внедрения в подземные пространства. При том, что генпланом предусмотрена реализация масштабных проектов, в том числе под знаковыми местами исторического центра.
Проекты и строители
Консолидировано действовали и застройщики, интересы которых представляло НП «Объединение строителей Санкт-Петербурга». Главное их требование – введение так называемого переходного периода, в течение которого застройщики смогли бы реализовать уже согласованные, но противоречащие параметрам ПЗЗ проекты. Налицо были даже признаки давления на власть – застройщики пообещали, что в противном случае реализация проектов затянется и отложенным будет ввод примерно 2 млн кв. м жилья. Александр Вахмистров их огорчил. Никаких переходных периодов не будет. А «точкой отсчета» станет выдача разрешений на строительство. Инвесторы, которые не успеют его получить до вступления в силу ПЗЗ, должны будут переделывать свои проекты, несмотря на все предшествующие согласования.
Впрочем, данное решение оказалось компромиссного толка. НП попутно подало более 100 поправок, призванных подогнать параметры ПЗЗ под конкретные проекты строителей. И итог их рассмотрения на комиссии в целом для инвесторов оказался весьма успешным. Так из 43 предложений по корректировке границ территориальных зон сочли обоснованными 33. А по 24 из 44 объектов приняты положительные решения в части увеличения высотных параметров. В общей сложности, по словам гендиректора НП Алексея Белоусова, комиссия дала добро на принятие 70% всех поправок профобъединения.
Среди других одобренных инициатив строителей – корректировка показателей обеспечения машино-местами новых объектов строительства. Для исторического центра города нормативы уменьшены вдвое – одно место на каждые 150 кв. м. площади объекта. Причем, парковки можно обустраивать не только на застраиваемом участке, но и в пределах квартала.
И пришел прокурор
Скандал случился в середине декабря, сразу после внесения ПЗЗ в парламент. И именно по поводу локальных доминант, фигурирующих в проекте. Заседавшие в комиссии депутаты заявили, что через обсуждение прошло больше сотни высотных адресов. А в дошедшей до парламента редакции проекта обнаружено уже около трех сотен «звездочек» на картах. Впоследствии выяснилось, что новоявленные башни - проекты, высота которых прошла через Градсовет, либо визу главного архитектора. Поэтому и внесли их в ПЗЗ единым махом и в последний момент.
Тем временем в работу над ошибками вмешалась третья сила - городская прокуратура. Несмотря на то что юридический комитет Смольного долго правил документ (уже после одобрения правительством), приводя в порядок формулировки на предмет соответствия нормам федерального законодательства, итоговый продукт прокурора не устроил. На ПЗЗ поступило разгромное заключение, в котором указаны многочисленные противоречия проекта Градостроительному кодексу РФ. В частности, среди приведенных претензий – недочеты градостроительного и территориального зонирования, дефекты высотного регулирования и пр. Например, в Градкодексе не предусмотрено выделение подзон в территориальных зонах, тем более с разными видами разрешенного использования. Недопустимо разделение земельного участка границами территориальных зон. Нельзя устанавливать локальные значения предельной высоты зданий. По Градостроительному кодексу размеры и параметры зданий должны назначаться применительно к каждой территориальной зоне. И еще целый ряд замечаний на 11 листах.
Предложение отложить проект еще на пару месяцев для доработки Смольный встретил в штыки. В итоге на свет родился очередной компромисс между ветвями власти. Депутаты принимают законопроект за основу на последнем заседании декабря, и до середины января дают Смольному время договориться с прокуратурой. Тем временем, рабочая группа с участием представителей КГА, КГИОПа и депутатов проверяет все новые высотные точки, появившиеся на картах ПЗЗ.
Основы скорочтения
Следующий этап работы над ПЗЗ проходил в еще более ускоренном, но менее воинственном ключе. Что объясняется новыми компромиссами между Смольным и депутатами. Один из главных – комиссия Александра Вахмистрова волевым решением почти полностью одобрила выводы рабочей группы по проверке высотных доминант. Коррективы по понижению 78 наиболее одиозных высоток, грозящих историческим панорамам, вошли в комплексную губернаторскую поправку ко второму чтению. По словам Александра Вахмистрова, кроме того, сводная поправка устраняла противоречия с федеральным законодательством и учитывала все претензии городской прокуратуры.
В итоге губернаторскую поправку (170 изменений в текстовую часть, три тома картографических корректив) и 15 поправок от комиссии по горхозяйству приняли безо всяких обсуждений. В частности, депутаты прописали объекты, которые допускается возводить в рекреационных зонах, причем, введя даже более жесткие ограничения, чем в законе «Об охране зеленых насаждений». Среди других корректив - устранение противоречий между ПЗЗ и уже принятым законом об охранных зонах объектов культурного наследия. Примерно 20% городских территорий одновременно попали под действие и Правил, и режимов зон охраны. В таких случаях проектирование будет определяться более жесткие обременения режимов охраны.
Новые компромиссы - отказ от дальнейшего ужесточения требований к застройщикам. В частности, комиссия по гохозяйству не стала настаивать на поправке, обязывавшей инвесторов, уже получивших разрешение на строительство, в случае продления сроков переделывать свои проекты в соответствии с новым законом о ПЗЗ.
Третье чтение документа, случившееся в начале февраля, особых новаций не принесло. Таким образом, долгий путь ПЗЗ от проекта к закону был завершен. На днях документ был подписан губернатором и вступит в силу в конце февраля- начале марта.
Звезды под башнями
В ходе работы над законопроектом с моделью высотного регулирования произошли метаморфозы. Напомним, что согласно ей параметры застройки распределяются по принципу «воронки», то есть высотность равномерно увеличивается от центра города к его окраинам. Поначалу в разных местах – в основном на магистральных пересечениях – высотную «воронку» пробивали многочисленные доминанты. Затем данную версию дважды дорабатывал Градсовет, урезая параметры фоновой застройки в прилегающих к центру кварталах, и укорачивая доминанты, которые грозили исказить исторические панорамы. Затем все эти предложения архитекторов прошли в виде поправок через комиссию Александра Вахмистрова.
Что в итоге осталось от первоначальной высотной модели, еще предстоит оценить. Судя по всему, она претерпела сильнейшее упрощение. Точно отказались от кластеров (зон без высотных ограничений). Кроме того, для исторического центра оставили лишь два значения – высота по фасаду и по коньку крыши, а для новых кварталов – лишь предельную высоту застройки. Парламентской комиссии по горхозяйству удалось провести целый ряд принципиальных предложений. Например, не учитывать при установлении предельных параметров застройки высоты уже построенных и запроектированных зданий, угрожающих силуэтам исторического центра. А также отказаться от легализации в ПЗЗ высот «градостроительных ошибок», так как это препятствует их исправлению в будущем.
Что касается локальных доминант, то по настоянию прокуратуры от этого термина в тексте закона отказались. Но многочисленные «звездочки» на картах, теперь именуемые отклонениями от предельных параметров по высоте, никуда не делись. Причем, угроза для городских силуэтов не исчезла даже после проверки всех доминант посредством компьютерного моделирования. По словам заместителя главы комиссии ЗС по горхозяйству Сергея Малкова, проверяли конкретные точки. В то время как проекты планировки кварталов, где будут размещаться новые высотки, еще не разработаны. Поэтому фиксация новых высотных адресов на картах – условность. Если при проектировании будущая высотка даже слегка сместится в сторону, то разъедутся и визуальные коридоры.
Согласования обнулят
Прежде всего ПЗЗ призваны упростить жизнь застройщикам. «Многие неправильные проекты будут умирать на этапе идеи. Для нормального бизнеса – это благо», – считает генеральный директор Knight Frank Петербург Олег Барков.
Сами власти полагают, что со вступлением документа в силу инвестиционный климат в городе будет более прозрачным, и ПЗЗ помогут снять административные барьеры. «Для рынка это важный документ, поскольку устанавливает общие правила игры. Без этого процесс согласования был похож на «черный ящик», – говорит начальник управления инвестиционной политики КУГИ Алексей Луняк. Правда, смогут ли чиновничью машину быстро перенастроить на работу по новым Правилам – девелоперы сомневаются.
«Первые полгода нам придется помучиться, – уверен директор по развитию компании Setl Сity Владимир Антонов. – Если сейчас у каждого районного архитектора и других чиновников есть четкие нормативы для рассмотрения проектов, то после вступления в силу ПЗЗ в комитетах минимум на полгода наступит ступор. Чиновники не будут знать, как работать с проектами в связи с новым документом».
Александр Вахмистров говорит, что уже дал распоряжение главам КГА и Комитета по строительству заняться подготовкой всех необходимых нормативных актов, которые позволят максимально упростить и сделать прозрачным процесс прохождения документации.
Материал для переписки
Несмотря на масштабное переписывание проекта в нем осталось достаточно пробелов и серьезных упущений. Одно из главных – в Правила не попали режимы зон охраны объектов культурного наследия. И теперь фигурируют в виде отдельного законопроекта, хотя первоначально должны были стать составной частью ПЗЗ. В итоге возникла уже упомянутая выше коллизия, когда 20% городских площадей одновременно охватили и регламенты, и режимы. Чего быть не должно. Правда, какой из законов в связи с этим нужно корректировать – пока непонятно.
Есть еще нестыковки этих двух документов. Одно из положений закона об охранных зонах гласит, что в радиусе шести километров надлежит охранять панорамы кругового обзора с мостов Лейтенанта Шмидта, Дворцового и Троицкого, а также – с галереи верхнего яруса Исаакиевского собора. По словам Сергея Малкова, примерно 80% утвержденных ПЗЗ адресов высотных превышений не отвечают данному требованию закона об охранных зонах
Огрехи ПЗЗ рано или поздно вылезут наружу. «Пока делали Правила, возникла масса компромиссов. Полного удовольствия всех сторон – населения, власти или застройщиков – не будет. Хоть чем-то остались недовольны все. Это, конечно, основание для того, чтобы инициировать внесение поправок в закон», – объясняет заместитель генерального директора ЗАО «Петербургский НИПИград» Владимир Аврутин.
Например, целый ряд земельных участков в ПЗЗ попал под разделение границами территориальных зон. Из-за этого разные части одного земельного надела надлежит использовать по-разному. Сейчас в законе прописано, что в таких случаях использование земли определяет зона, покрывающая большую часть разделенного участка. Правда, указанная норма действительна лишь до 1 января 2010 года – один из компромиссов с прокуратурой. «Далее возможны два пути. Либо собственники сами разделят участки по границам территориальных зон, и каждый участок окажется в своей зоне. В этом случае правила менять будет не нужно. Либо городу придется вновь заняться корректировкой, рисуя новые границы территориальных зон», – комментирует Владимир Аврутин.
Директор центра экспертиз «ЭКОМ» Александр Карпов добавляет, что подстегнуть процесс перезониронирования могут и судебные иски собственников земельных участков, попавших под раздел. «Одной из поправок мы предлагали включить специальный четкий порядок внесения корректировок в ПЗЗ в связи со вступлением в силу решений суда или изменений федерального законодательства. Но чиновники отмели эту идею», – говорит он.
Пока что вопрос, в какой степени ПЗЗ должны быть окончательным документом – из области дискуссионных. С одной стороны, Правила лишь тогда смогут действовать эффективно, когда есть возможность их оперативно пересматривать по инициативе самих землевладельцев. С другой, пересмотр грозит нивелированием тех компромиссов, на основании которых ПЗЗ позиционируется как документ общественного согласия.
Иные пути
Сейчас всеобщий интерес прикован к прописанной в ПЗЗ процедуре отклонений от предельных параметров разрешенного строительства. То есть речь идет о «прорывных» проектах, которые могут быть легализованы без внесения поправок в ПЗЗ. Такие проекты должны получить соответствующее обоснование, пройти через публичные слушания, при необходимости – обсуждение на Градсовете и т. д. Правда, данная процедура прописана в общем виде. И все будет зависеть от конкретного ее наполнения – уже готовится постановление правительства о порядке принятия решений и пр. моментах.
Кстати, одна из последних поправок в закон о ПЗЗ упрощает для инвесторов прохождение «исключительной» процедуры. Уже проведенные публичные обсуждения по проектам планировок могут идти в зачет будущих слушаний по отклонению от предельных параметров. То есть заново проводить их не требуется. Хотя налицо, по словам Александра Карпова, совершенно различные виды обсуждений.
На процедуру отклонений от предельных параметров инвесторы уже вовсю делают ставку. «Не всех застройщиков устроили принятые решения о понижении высоты 78 проектируемых объектов. Из-за изменения высотных показателей по ряду проектов начинает «сыпаться» экономика, что особенно несвоевременно и ощутимо в период финансового кризиса. Тем не менее у застройщиков есть шансы «довести» эти проекты через процедуру отклонения, решения по которым принимает соответствующая комиссия», – считает генеральный директор НП «Объединение строителей Санкт-Петербурга» Алексей Белоусов.
«ПЗЗ допускают возможность отклонения от любых параметров ПЗЗ, в том числе высотных. И окончательное решение принимает городское правительство. В итоге по этой процедуре может пойти любой застройщик. И тогда исключения подменят правила», – опасается депутат Алексей Ковалев.
Впрочем, не все так категоричны. «В любом случае публичность данной процедуре обеспечена. И все будет зависеть от жесткости правоприменительной практики. Пока что я не вижу оснований, по которым, например, тот же «Газпром» может добиться желаемой высоты. Градкодекс четко прописывает случаи отклонений от предельных параметров: если участок меньше установленных регламентом минимальных размеров. Либо когда инженерно-геологические и иные характеристики земельного участка неблагоприятны для застройки», – говорит Александр Карпов.
Новую процедуру исключений из Правил могут опробовать как раз на самом «прорывном» проекте Санкт-Петербурга - башне «Газпрома». По крайней мере, после принятия ПЗЗ уже прозвучали заявления со стороны руководства «Охта центра» о том, что утверждение закона не помешает планам сооружения 396-метрового небоскреба. И что это строительство начнется уже в текущем году.
Что бы вы изменили в ПЗЗ?
– Правила землепользования и застройки являют собой документ общественного согласия, тщательно выверенный и ставший результатом колоссальной работы. Не хватает лишь опыта его использования. И только практическое применение со временем выявит недостатки Правил, которые наверняка существуют.
Хочу заверить, что спорные моменты будут обязательно исправлены, однако произойдет это не сразу. Изменения в закон будут вноситься не раньше, чем через несколько лет.
– В первую очередь необходимо привести положения Правил землепользования и застройки в соответствие с требованиями Градостроительного кодекса РФ.
Согласно утвержденной редакции Правил некоторые участки оказались разделены границами территориальных зон, что противоречит положениям градостроительного законодательства.
В отношении подобных земель ПЗЗ устанавливают правовой режим той территориальной зоны, в которую входит большая часть участка. Данная норма действует до 1 января следующего года. До этого времени границы участков должны быть приведены в соответствие с федеральным законодательством. Случится это после того, как собственники таких земель разделят их по границам территориальных зон. Либо если город выполнит данную работу самостоятельно. Однако в последнем случае придется вносить изменения в ПЗЗ.
Нынешний вариант Правил стал результатом многочисленных компромиссов между властями, застройщиками и горожанами. Поэтому ПЗЗ по определению не могут полностью удовлетворить пожелания всех заинтересованных сторон.
Для решения локальных проблем землепользования и застройки можно применить процедуру отклонения. Она позволяет изменить предельные параметры застройки отдельно взятого участка – для утверждения данных корректив не требуется вносить изменения в сами Правила.
Думаю, что после принятия ПЗЗ исполнительные органы власти разработают еще несколько правовых актов, разъясняющих и детализирующих утвержденный документ.
Очень надеюсь, что в ближайшее время Правила не будут существенно корректировать.
– В утвержденной редакции Правил очень мало внимания уделяется вопросам землепользования. Что, на мой взгляд, является одним из основных недостатков этого документа.
В ходе проведения общественных слушаний поступали предложения включить в ПЗЗ отдельный пункт, согласно которому работы по формированию придомовых участков многоквартирных зданий должны производиться на основе Строительных правил 1998 года. По данным нормативам, площадь придомового участка необходимо определять, учитывая этажность расположенного на нем здания, год его постройки, количество жильцов, другие подобные характеристики. К сожалению, пункт этот был исключен из окончательной версии Правил.
Мы также требовали внести в ПЗЗ понятие коэффициента использования территории – эта инициатива была поддержана. Однако данный параметр решили устанавливать, исходя из отношения площади квартир к застраиваемому земельному участку – без учета площади других находящихся на нем строений. В результате чего использование этого коэффициента не позволит отразить реальную плотность застройки и будет создавать предпосылки к ухудшению условий проживания граждан.
Минимальные размеры земельных участков, которые могут быть предоставлены под строительство, приемлемы лишь для зон коттеджной застройки. По отношению к другим функциональным зонам данный показатель не определен. Это обстоятельство не позволит эффективно использовать закрепленную в Правилах норму Градостроительного кодекса о допустимости выделения новых участков в границах существующей застройки.
Безусловно, принятие Правил землепользования и застройки будет способствовать формированию новой правовой базы в сфере градостроительной политики Петербурга. Однако многие положения документа нуждаются в серьезной доработке. Что, надеюсь, со временем и будет сделано.
– На мой взгляд, в принятом варианте Правил заложен механизм их неисполнения. Так, предусмотрена система отклонения от установленных документом параметров высотности в отношении той или иной территории – даже если проект будущего здания не соответствует требованиям Правил, инвестор все равно может его реализовать.
В принятом варианте ПЗЗ существенно увеличены высотные показатели будущих зданий в некоторых спальных районах. Замечу, что многие кварталы на этих территориях застроены малоэтажными домами, – появление высоток рядом с ними приведет к увеличению плотности населения.
В корректировке нуждаются также параметры для определения коэффициента использования территорий.
Согласно утвержденной редакции ПЗЗ на некоторых участках, занятых зелеными насаждениями, могут быть построены плоскостные сооружения высотой до 20 м. Я считаю, что необходимо уменьшить эту цифру.
– Говорить о возможной корректировке отдельных положений Правил землепользования и застройки можно будет лишь после того, как этот документ начнет работать. Когда ПЗЗ вступят в силу, станет ясно, какие пункты нуждаются в доработке и есть ли такая необходимость в принципе.
Очень сложно говорить о возможных недостатках этого документа сейчас – ведь в ходе внесения поправок и проведения общественных обсуждений его положения существенно менялись.
Компания «Адамант» вносила в Правила несколько поправок. Поданные нами предложения уточняли характеристики функциональных зон, условно-разрешенные виды использования промышленных зон. Частично мы планировали скорректировать положения высотного регламента, ряд других пунктов документа.
И пока неясно, в какой степени были учтены поправки участников рынка недвижимости – окончательная версия законопроекта еще не опубликована.
– На мой взгляд, принятие ПЗЗ позитивно скажется на развитии рынка недвижимости Петербурга. Очень важно, что в нашем городе наконец-то появились достаточно четкие и внятные, а самое главное – единые правила градостроительной политики.
Практическим следствием этого шага должно стать уменьшение сроков прохождения согласований, а также – упрощение разработки концепций будущих проектов.
Вместе с тем хочу отметить, что Правила по большей части ориентированы на жилищное строительство и определение высотных доминант Петербурга. Гораздо в меньшей степени они затрагивают вопросы, связанные с регулированием строительства объектов коммерческой недвижимости.
Про освоение промышленных территорий в документе не сказано практически ни слова, хотя развитие таких земель является одним из приоритетных направлений градостроительной политики Северной столицы.
– В настоящее время странно говорить о необходимости внесения каких-либо изменений в этот масштабный документ. Только после того как власть и участники рынка начнут применять Правила на практике и использовать их при решении градостроительных вопросов, можно будет говорить о возможности корректировки ПЗЗ. Какие именно изменения нужно внести в этот документ, покажет реальная практика. Пока же делать какие-либо выводы о необходимости внесения корректив в ПЗЗ преждевременно.
– Мы неоднократно говорили о необходимости внесения изменений, регламентирующих нормы возведения парковочных мест при строительстве жилья. И в данном случае к нашему мнению прислушались – в начале февраля был получен официальный ответ о принятии этой поправки в ПЗЗ. При строительстве каждых 150 кв. м жилья в историческом центре необходимо создавать одно парковочное место. Хотя согласно первоначальному варианту Правил машино-местом нужно было обеспечивать каждые 80 «квадратов» жилья. На мой взгляд, эти изменения позитивно отразятся на стоимости новых квартир.
Парковок в городе действительно не хватает, но себестоимость возведения подземных или заглубленных паркингов в исторической части города несопоставима с ценой их дальнейшей продажи.
Еще осенью строительство одного машино-места обходилось застройщику примерно в $45 тыс. Причем компании вынуждены были продавать их намного дешевле себестоимости.
Городу надо больше паркингов – пожалуйста, мы построим! Но кто их купит?
Если власть озаботилась проблемой парковок, то необходимо найти и соответствующие механизмы ее решения. Однако сделать это нужно не за счет девелоперов, а путем проведения последовательной политики.
– Правила землепользования и застройки – это документ второго уровня, который значительно уточняет и детализирует Генплан. ПЗЗ призваны однозначно поставить точку в правовом механизме определения, какие объекты, какого функционального назначения и каких параметров можно строить в Петербурге. Они представляют собой максимальное сведение взглядов городских властей, девелоперов и конкретных землепользователей к некому общему знаменателю. Диалог, который происходил между этими сторонами во время разработки, как временных регламентов застройки, так и ПЗЗ, в итоге вырос в компромисс между сильными культурными традициями, жесткими ограничениями на застройку в некоторых районах города и планами конкретных девелоперов.
Преимущества документа очевидны уже сейчас: благодаря этим правилам у девелоперов, планирующих реализацию проектов, появляется возможность оценить большой объем информации и правильно оценить свои риски на самой ранней стадии рассмотрения проекта. Задачи городской администрации я вижу в том, чтобы, во-первых, обеспечить равное для всех право применения ПЗЗ, а также четко обозначить процедуры и сроки, в течение которых или через которые можно будет вносить в документ те или иные изменения.
