Доверительное управление городской собственностью до недавнего времени являлось одним из самых закрытых секторов экономики Петербурга. Разработка документа, регулирующего отношения власти и бизнеса в этой сфере, продолжалась почти десять лет. И лишь принятый в 2004 году Закон «О доверительном управлении...» должен был стать основой для свободного участия инвесторов в бизнесе, ранее доступном лишь единицам.
Риэлтерское лобби
Идейным вдохновителем передачи петербургской собственности в управление частным компаниям в свое время стал экс-председатель Комитета по управлению городским имуществом Санкт-Петербурга Михаил Маневич. Задача разработчиков соответствующего документа отвечала реалиям того времени: эффективность городской администрации в качестве управленца была крайне низка и помощь частников рассматривалась как необходимость. Учитывая то, что крупнейшим собственником недвижимого имущества всегда являлся город, требовалось выработать механизмы, обеспечивающие максимально продуктивное управление госактивами. Кроме того, власть делала ставку на переход от отраслевого принципа управления к пообъектному. Главенство данной системы было прописано в первом варианте концепции управления недвижимостью Петербурга, утвержденном в 1994 году. Принятие документа было необходимо в связи с тем, что существовавший в то время механизм управления казенной собственностью не имел системного характера. Доля доходов бюджета от ее эксплуатации составляла не более 5%. Основная задача концепции сводилась к тому, чтобы упорядочить систему учета госимущества и наладить грамотное им управление. Реализация документа принесла свои плоды: в Северной столице была создана сеть учреждений, решающих вопросы учета, инвентаризации, оценки, а также регистрации прав на недвижимость. Вместе с тем власть упорядочила механизмы распределения управленческих функций между исполнительными органами.
Для улучшения системы управления городским имуществом в феврале 1996 года КУГИ утвердил примерную форму договора о передаче зданий и помещений в доверительное управление. Принятый документ стал своеобразной консистенцией идей Михаила Маневича и отдельных положений части 2 Гражданского кодекса, регулирующей деятельность в сфере доверительного управления, то есть основой системы отношений, до того момента в современной России отсутствовавшей. В обоих документах была прописана необходимость обеспечивать раздельный учет имущества, определены схемы прекращения действия договора доверительного управления. Согласно примерной форме, доверительный управляющий был обязан обеспечивать надлежащую эксплуатацию инженерных сетей, ремонтные и реставрационные работы и т. д.
Но полноценный закон, регулирующий доверительные отношения, власть принимать не спешила. Главными лоббистами документа, без которого он вряд ли был бы принят, стали городские риэлтеры. Работа над нынешней редакцией закона началась в Смольном при их непосредственном участии. Однако надежды бизнеса не соответствовали задумкам администрации: с конца 1990-х город вернулся к идее отраслевого принципа управления имуществом и необходимость разработки документа отошла на второй план.
От КУГИ – к депутатам
Перекочевавшую в новое тысячелетие благую идею создания в Петербурге рынка доверительного управления перехватили законодатели. В 2001 году депутаты городского парламента Михаил Бродский и Михаил Толстой представили на рассмотрение коллег проект закона «Об управлении собственностью Санкт-Петербурга». Акт этот определял сферы компетенции администрации и Законодательного Собрания в вопросах эксплуатации казенного имущества. Но губернатор оставил документ без автографа. Дело в том, что депутаты отвели себе слишком большую роль, оставив в своем ведении контроль над отношениями в сфере доверительного управления. При этом согласно законопроекту администрация города должна была регулировать только процессы реорганизации, ликвидации и приватизации имущества.
После неудачных попыток депутатов контролировать схемы передачи городской собственности в доверительное управление Смольный взял инициативу в свои руки. В том же 2001 году была утверждена вторая концепция управления недвижимостью Петербурга, разработанная при активном участии Валерия Назарова, бывшего в то время председателем КУГИ. Документ являлся логическим продолжением своего старшего собрата – концепции 1994 года. В нем говорилось о необходимости обеспечить «достойное материально-техническое состояние городской недвижимости, преодолеть ограниченность решений, используемых в процессе управления собственностью». Для решения этих задач предлагалось, в частности, активизировать работу по передаче недвижимости в управление специализированным организациям. Согласно концепции в доверительное управление должны быть переданы объекты, «имеющие средний или незначительный совокупный эффект и испытывающие потребность в капитальных вложениях». Закон «О доверительном управлении недвижимым имуществом Санкт-Петербурга» предполагалось разработать до декабря 2001 года.
Десятилетний проект
Но работа над этим документом была завершена только через три года после утверждения второй концепции управления городским имуществом. Пройдя тернистый путь и обрастая многочисленными поправками, закон был подписан губернатором и вступил в силу только летом 2004 года. Законодательный акт определил цели передачи имущества в доверительное управление, требования к данной процедуре, а также критерии, согласно которым должны определяться победители конкурсов. Описаны случаи, при которых имущество может передаваться в доверительное управление целевым образом, и условия осуществления этой процедуры.
Первый конкурс на право доверительного управления был проведен лишь спустя полтора года после утверждения соответствующего закона. Такая задержка объяснялась тем, что городское правительство довольно долго разрабатывало подзаконные акты, регулирующие действие основного документа.
И только в июле 2005 года Смольный утвердил порядок проведения конкурса, критерии определения победителя, состав необходимой документации, а также методику расчета вознаграждения доверительному управляющему.
Обкатку новой процедуры начали с двух зданий – на Измайловском пр., 27, и Большом пр. ПС, 18. В конкурсе на право доверительного управления этими объектами приняли участие пять петербургских компаний. По закону его победителем признается участник, гарантирующий наибольший доход в бюджет за весь срок доверительного управления.
На здание по Измайловскому претендовали ЗАО «Менеджмент Компания ПСБ», ОАО «ТМП» и ООО «РЭО "Сервис"». При стартовой цене лота в 2,8 млн руб. последняя компания предложила 21 млн и стала первым победителем торгов на доверительное управление не только в Петербурге, но и в России вообще. Думается, КУГИ был не прочь избавиться от объекта, который долгое время являлся его головной болью. Все здание на Измайловском проспекте площадью около 5 тыс. кв. м занимает ФГУ «Государственный колледж физической культуры и спорта, экономики и технологии». Здесь находятся помещения самого различного профиля – от учебных лабораторий до мастерских по металлообработке и сварке. Большинство из них в плачевном состоянии. Здание фактически доведено до состояния аварийного. Кроме того, образовательное учреждение систематически задерживало или не платило вовсе арендную плату и серьезно задолжало городу.
Аукцион по передаче в управление здания на Петроградской стороне признали несостоявшимся из-за отсутствия конкурентов. Заявку на этот не менее проблемный объект подало лишь ЗАО «ВМБ-Траст», предложившее городу почти 23 млн руб. Позже, на заседании Городской комиссии по распоряжению объектами недвижимости, вопрос все же решился в пользу единственного претендента.
Награда за траст
Еще до принятия закона вознаграждение управляющим рассчитывалось, исходя из положений утвержденной в 1996 году примерной формы договора на передачу объектов в доверительное управление. Документ предполагал следующий принцип распределения прибыли: 30% забирал себе город в лице КУГИ, 50% шло на реконструкцию и повышение доходности здания, еще 20% – вознаграждение доверительному управляющему. Как отмечалось в примерной форме, данная схема должна была действовать только в отношении платежей, полученных в результате сдачи в аренду незанятых площадей здания. Доходы, собранные за счет других видов деятельности, должны были перечисляться КУГИ за вычетом необходимых расходов на саму процедуру доверительного управления. Тем самым документ в некоторой степени ограничивал интерес управляющих компаний в области получения дохода от эксплуатации объекта.
Закон «О доверительном управлении...» и принятые для его реализации документы в корне поменяли практику распределения прибыли. Теперь размер вознаграждения управляющего составляет валовую выручку от эксплуатации объекта за вычетом величины дохода бюджета, установленной по результатам проведения конкурса. Из этой суммы, в свою очередь, вычитаются затраты управляющего на выполнение своих обязательств по договору с городом.
Такая схема более предсказуема с точки зрения возможных рисков: город получает фиксированную сумму средств, а доверительный управляющий может повышать свою прибыль, забирая дополнительный доход себе.
Новый принцип распределения прибыли управляющих устраивает. Так, по словам президента Гильдии управляющих и девелоперов Юрия Борисова, система «30–50–20» в ряде случаев оказывалась неэффективной, поскольку причитающиеся управляющему 20% прибыли с объекта зачастую не покрывали всех расходов. «Необходимо как минимум полгода, чтобы составить план работы, оценить сумму капитальных и операционных издержек. А в итоге объект может оказаться малодоходным и на его "раскрутку" понадобится значительное время», – считает он. Новая же система, по мнению Юрия Борисова, отвечает современным реалиям рынка и дает больше возможностей для развития сферы доверительного управления.
Цель плюс доверие
Во второй половине 1990-х годов одна из главных задач городских властей заключалась в том, чтобы преодолеть хаос в сфере учета и юридического оформления казенной недвижимости. Для реализации этой цели при заключении доверительного договора управляющая компания в обязательном порядке выполняла несколько условий. Во-первых, необходимо было должным образом зарегистрировать правоустанавливающие документы на здание и находящийся под ним земельный участок (оформить границы, провести инвентаризацию и т. д.). Во-вторых, застраховать объект управления. При этом город всегда передавал в доверительное управление только самые сложные в юридическом и техническом отношении объекты недвижимости. Управляющий должен был самостоятельно проводить их оценку, заниматься прочей работой, связанной с надлежащим оформлением здания. Таким образом, город косвенно вводил жесткие квалификационные требования: справиться со столь сложной задачей новичкам было бы не под силу.
Вместе с тем на плечи управляющего ложилась еще и полная ответственность за техническое состояние здания. После заключения договора доверительного управления компания могла понести значительные убытки: с учетом всех передаваемых в управление объектов зданию мог понадобиться весьма дорогостоящий ремонт. Само собой разумеется, что в сферу деятельности управляющей компании также входило решение возможных проблем, связанных с действиями арендаторов. К примеру, соглашения с КУГИ о безвозмездном пользовании, в ряде случаев заключенные на несколько лет вперед, нельзя расторгать до прекращения их срока действия. То есть управляющий должен сознательно отказываться от более щедрых арендаторов, изыскивая возможность повышать доходность объекта за счет других источников.
Другой задачей, решаемой городом при передаче объектов недвижимости в доверительное управление, была поддержка творческих союзов. Начиная с 1996 года, в ведение последних было передано четыре здания. Однако в этих и многих других случаях цели передачи объектов не соответствовали понятию доверительного управления (из более чем 30 заключенных с того времени договоров доверительного управления не более 10 соответствовали данному понятию).
Очевидно, что городское руководство не ставило целью сделать доверительное управление массовым инструментом рынка недвижимости. По мнению президента Группы компаний «Бекар» Александра Шарапова, практика передачи объектов в доверительное управление фактически себя не оправдала, поскольку по данной схеме была реализована лишь малая часть городской собственности. «На мой взгляд, передача объектов в доверительное управление будет иметь смысл только в том случае, если город разработает стратегию распоряжения объектами недвижимости. Необходимо выработать четкие критерии, по которым то или иное здание будет передаваться в доверительное управление, продаваться или сдаваться в аренду», – считает он. Также, по словам Александра Шарапова, повысить эффективность управления городской собственностью можно за счет интенсивной продажи мелких активов (подвалов, встроенных помещений): «Развитие рынка доверительного управления тормозится за счет того, что город, как и раньше, выполняет риэлтерские функции. Казна должна владеть только крупными зданиями, а мелкие объекты нужно выставлять на продажу».
Разработав и приняв Закон «О доверительном управлении...», власть обозначила новые цели и приоритеты. Главной задачей доверительного управления стало наполнение доходной части городского бюджета, повышение эффективности использования имущества и поддержания его в надлежащем состоянии. Вместе с тем, в законе прописывается необходимость привлечения внебюджетных инвестиционных ресурсов в городскую экономику за счет передачи имущества в доверительное управление.
Говорить о других целях пока рано. Практика передачи имущества в «доверие» после принятия соответствующего закона ограничивается двумя зданиями, конкурсы на управление которыми были проведены в декабре прошлого года. Каждое решение о выставлении объекта на конкурс принимается в индивидуальном порядке, и представить целостную картину рынка после принятия закона можно будет лишь через несколько лет.
По словам Юрия Борисова, эффективность поставленных задач может быть достигнута за счет прозрачности процедуры передачи объектов в доверительное управление. «Вопрос о том, какие объекты выставлять на конкурс, а какие – нет, должен приниматься в соответствии с четко определенными критериями. Зачастую управляющие самостоятельно проводили немалую работу, чтобы получить то или иное здание, а в итоге власть им отказывала», – отметил он.
Передача в законе
За десять лет своего существования форма доверительного управления показала все плюсы и минусы этой системы. К первым с уверенностью можно отнести тот факт, что у некогда запущенных зданий появлялся хозяин, отвечающий за сохранность их имущества, заинтересованный в повышении доходности объекта и в его надлежащей эксплуатации.
Вместе с тем практика передачи объектов в доверительное управление довела почти до совершенства процедурные вопросы, связанные с определением арендной ставки, капитальной стоимости объекта и пр.
В то же время для получения объекта потенциальному доверительному управляющему было необходимо пройти сложную процедуру согласований. Учитывая то, что до последнего времени объекты передавались в доверительное управление исключительно целевым образом, получение тех или иных бумаг являлось процессом весьма затруднительным и зачастую – кулуарным. Чтобы начать работы на объекте, управляющему необходимо было пройти согласования с районным подразделением КУГИ и получить положительный вердикт городской комиссии по недвижимости. Большинство вопросов приходилось согласовывать в индивидуальном порядке, путем долгих и сложных переговоров.
По словам Юрия Борисова, в процессе передачи объектов были две основные сложности. Первая заключалась в том, что город отказывался включать техническую экспертизу здания и необходимые изыскательские работы в затраты доверительного управляющего. Это повышало риски и расходы управляющей компании. Кроме того, при заключении контракта каждый раз приходилось в индивидуальном порядке оговаривать вопросы, связанные с применением штрафных санкций к сторонам в случае одностороннего отказа от договора.
Немецкое дело
Весной 2004 года операторы рынка были потрясены известием о выходе постановления городской администрации «О проведении эксперимента по созданию условий для организации управления объектами жилищного фонда в Адмиралтейском районе Санкт-Петербурга». Администрация поручила КУГИ «осуществить юридические действия по оформлению полномочий НП "Фонд Единство" для выступления от имени собственника жилищного фонда, находящегося в государственной собственности, инициатором регистрации кондоминиумов как комплексов недвижимого имущества и проведения общих собраний домовладельцев по выбору способа управления кондоминиумом». Самому Фонду надлежало «предоставить в КУГИ предложения по включению в перечень объектов нежилого фонда». Партнерство это представляло интересы ООО «Питер Дуссманн». Руководство компании заявило о намерении получить в доверительное управление встроенные помещения в домах на территории квартала Коломна в Адмиралтейском районе.
Случай беспрецедентный. На уровне правительственного постановления было дано добро на право управления коммерческой недвижимостью, расположенной в жилых домах и находящейся в собственности государства. Вскоре территориальное управление Федеральной антимонопольной службы по Петербургу и Ленобласти открыло «Дело о Дуссманне». Однако расследование привело к тому, что ни о каких взысканиях в адрес компании речи быть не могло. Заместитель генерального директора компании «Питер Дуссманн» Владимир Конюхов, он же президент НП «Фонд Единство», не нарушал законов. Фонд устраивал собрания жильцов, регистрировал ТСЖ, а затем подписывал договоры управления – не более того.
Все покушения на встроенные помещения чиновники КУГИ похоронили сразу же после правительственного решения. Председатель КУГИ Игорь Метельский не дал ход историческому постановлению. Аргумент – несоответствие закону. Однако Фонд не терял времени. Осенью прошлого года в Закон «О доверительном управлении...» была внесена поправка. Генеральный директор ООО «Питер Дуссманн» Александр Володьков сказал по этому поводу: «Поправка принята не исключительно ради "Питер Дуссманн". Теперь все управляющие компании города смогут извлекать дополнительную прибыль от встроенных помещений. В частности, она может быть использована для ремонта жилищного фонда». В начале февраля этого года комиссия КУГИ постановила передать в актив компании «Питер Дуссманн» 28 встроенных помещений на территории квартала Коломна. Этот пример еще раз иллюстрирует, что в городе пока не отлажена строгая система распределения государственного имущества. В каждом отдельном случае КУГИ самостоятельно решает, как поступать с тем или иным объектом.
Системное доверие
В любом случае инвесторам и сегодня не стоит надеяться на массовую передачу объектов в управление. Конкурсная передача – процесс весьма непростой: как уже неоднократно заявляли представители городских властей, в доверительное управление будут передаваться лишь самые сложные объекты, с которыми чиновники не могут справиться самостоятельно. Отсутствуют четкие критерии передачи государственной собственности в доверительное управление и на более высоких уровнях. Система доверительного управления недвижимым имуществом в стране только зарождается: еще ни в одном субъекте Федерации, за исключением Петербурга, данная форма отношений не функционирует. Ситуация осложняется и отношением власти к самим доверительным управляющим. Пока таковые рассматриваются лишь в качестве дополнительных источников наполнения бюджета за счет неликвидных и малодоходных активов. Другие цели декларируются лишь на бумаге.
