– Уважаемая Надежда Борисовна! Вы стояли у истоков формирования «жилищного пакета». Расскажите, пожалуйста, была ли отправной точкой в этой работе установка, поступившая «сверху»?
– В каком-то смысле «установка сверху» имела место, поскольку в сентябре 2003 года Администрация Президента выбрала ряд приоритетных проектов, отражающих основные направления социально-экономической политики страны – создание условий для развития рынка доступного жилья, образования, здравоохранения и пр. Для организации этой работы с привлечением различных экспертов был выбран Центр стратегических разработок (ЦСР). Проекты контролируются Президентом, а курирует это направление его помощник Игорь Иванович Шувалов. На первой стадии нужно было проанализировать соответствующие проблемы, найти формы их решения и подготовить законодательные документы. Для этого в ЦСР сформировались рабочие группы. Возглавить рабочую группу по рынку доступного жилья было предложено мне.
«Жилищный пакет» вносился в Госдуму группой депутатов, а партия «Единая Россия» создала комиссию в составе представителей всех фракций и партий, а также различных экспертов, которая под руководством Г.В. Бооса, заместителя председателя Госдумы, курировала прохождение этого пакета.
– И как далее строилась работа?
– Логика и последовательность создания «жилищного пакета» таковы. В целях определения состояния и перспектив развития рынка жилой недвижимости был проведен ряд крупномасштабных исследований по общероссийской выборке и более детальных – в 9 крупнейших городах России и Московской области. В опросах также участвовали практики рынка – специалисты из более чем 80 банков, десятков крупных компаний. Была охвачена администрация более 90% регионов, около 70 муниципалитетов.
Изучались уровень мотивированности населения относительно улучшения жилищных условий и степень готовности граждан осуществлять это за счет собственных и заимствованных средств (кредитов). Результаты показали: за 14 лет, прошедших с начала приватизации, у людей сформировались стойкие приоритеты приобретения жилья в собственность. Уже имеет жилье в собственности 70% населения страны, при этом 61% считают, что нуждаются в улучшении жилищных условий. Удовлетворение этой потребности требует увеличения жилищного фонда на 46,1%.
Материальные возможности приобретать жилье, не прибегая к кредитованию, есть сегодня лишь у 5,3% населения, имеющего такую потребность, еще 15% имеют стартовый капитал и материальное положение, позволяющее рассчитывать на беспрепятственный возврат банковского кредита. Но если бы предполагалась материальная поддержка со стороны государства – например, выплата субсидии на часть первого взноса либо частичное погашение за счет государства процентов по кредиту, до 80% нуждающихся готовы были бы приобретать жилье в собственность.
– Как в таком случае объяснить логику нового Жилищного кодекса РФ – все хотят иметь собственность, но то жилье, которое очередники получат от государства после 1 марта 2005 года, не может быть ими приватизировано?
– Логика как раз понятна – желающие получить собственность должны принять участие в ее оплате, а малоимущие категории вправе рассчитывать на то, что государство обеспечит их нормальными условиями проживания на правах социального найма. Те очередники, которые готовы вложить свои средства при условии некоторой поддержки государства, смогут получить недвижимость в собственность – со всеми правами и обязанностями по отношению к ней.
Наши исследования показали желание и готовность населения участвовать в рыночных отношениях по приобретению и строительству жилья. При этом лишь 10% граждан нуждаются в полной государственной поддержке по обеспечению их социальным жильем.
– Будет ли реализация на практике «жилищного пакета» способствовать снижению цен на рынке недвижимости?
– В перспективе – конечно. Однако доступное жилье не обязательно значит дешевое. Вообще, термин «доступное жилье» – скорее, концептуальный. Речь не идет о необходимости реализации проектов с минимальной себестоимостью и низкими потребительскими качествами. Смысл, который мы вкладывали в этот термин в процессе разработки законопроектов, заключается в том, что человек с любым уровнем доходов, более-менее позволяющим ему участвовать в рыночных отношениях, должен иметь возможность воспользоваться механизмом сбережений и долгосрочных кредитов. Ни в одной стране мира с развитой экономикой 90% населения не могут позволить себе приобрести жилье без кредитования. Так что доступность – это наличие кредитных и других финансовых инструментов, позволяющих гражданам с различным уровнем дохода приобретать именно то жилье, которое отвечает их платежеспособному спросу. Для кого-то это более дешевые, а для кого-то – сравнительно дорогие варианты, соответствующие их потребностям и возможностям. При этом жилье должно быть доступно на рынке, то есть надо больше строить. В итоге принятое законодательство дает серьезный стимул для развития как ипотечного кредитования, так и жилищного строительства.
– Велика ли у граждан потребность в развитии жилищно-накопительных схем?
– Закон о жилищно-накопительных кооперативах (ЖНК) устанавливает возможность участия граждан в накопительных программах: жилье в собственность до полного расчета не передается, но и рассрочка предоставляется на более экономически выгодных условиях. Мы считаем, что данная схема вполне имеет право на существование, при этом интересы граждан будут защищены законом, хотя были предложения снять данный закон с рассмотрения. Полагаем, что доля ЖНК в общем объеме форм рассрочки составит 5–10% от числа граждан, участвующих в транзакциях на рынке недвижимости, не более.
– Какую финансовую форму приобретения жилья предпочитают граждане?
– Устойчивое предпочтение отдано приобретению готового жилья с использованием долгосрочного ипотечного кредита: 51,9% граждан, соответствующих установленным для получения жилищных кредитов требованиям по доходу и возрасту, хотели бы улучшить жилищные условия именно таким образом. Остальные участники опроса делятся по предпочтениям на небольшие группы по 5–7%. Одни готовы решать свой жилищный вопрос через долевое участие в строительстве, вступление в жилищно-накопительные кооперативы, другие хотят взять кредит на строительство квартиры или индивидуального дома и т. д. Главной задачей было создание всех видов механизмов, позволяющих гражданам приобрести то жилье, которое они бы хотели. Поэтому часть наших предложений была направлена на решение проблем, вызванных низким платежеспособным спросом населения.
Другая сторона проблемы – крайне низки объемы жилищного строительства, предложение жилья удовлетворяет даже существующий платежеспособный спрос населения лишь на 30% в среднем по стране.
– Не слишком ли существенное отставание, удастся ли его преодолеть с помощью изменения законодательной базы?
– Это возможно, но крайне непросто. Наш строительный рынок обладает признаками монополизма со всеми вытекающими отсюда последствиями. Земля – основной ресурс жилищного строительства – находится в руках чиновников. Механизм распределения земли непрозрачен, транзакционные издержки высоки.
Реализация блока законов, направленных на увеличение объемов жилищного строительства, к сожалению, опосредована необходимостью принятия решений чиновниками на местах. А чиновники – это весьма консервативная среда, и их подход к проблемам очень трудно изменить. Из-за этого рынку грозит неадекватное, несбалансированное развитие жилищного строительства. Оно может запаздывать по сравнению с увеличением платежеспособного спроса населения, что приведет к еще большему росту цен.
Раз на жилье растут цены – значит, спрос превышает предложение. И это должно стимулировать строительство. Почему не строят больше? Виной тому «классика» монопольного рынка. Она заключается в том, что застройщик имеет возможность не реагировать на увеличение спроса через предложение большего объема продукта – он просто увеличивает цену. В результате человек, несмотря на возрастающую платежеспособность (за счет и увеличения доходов, и получения кредита), за ростом цен все равно не поспевает.
Почему строительный рынок у нас монопольный? В первую очередь потому, что земля распределяется чиновниками по непрозрачным бюрократическим схемам, правила использования земли устанавливаются ими же. И те, кто ближе к административному аппарату, всеми правдами и неправдами стараются сохранить такое положение дел, при котором никто на этот рынок попасть уже не может, и они, таким образом, оказываются в позиции монополистов. А значит, начинают устанавливать не рыночные, а монопольные цены.
Необходимо создать прозрачные конкурентные процедуры распределения земельных участков, четко определить параметры строительства, то есть перейти от чиновничье-бюрократической закрытой процедуры, в которой вынуждены были до сих пор участвовать застройщики, в публичную сферу. Для того чтобы снять эти барьеры, и принят Градостроительный кодекс, формирующий прозрачные правила установления градостроительных регламентов. Не чиновник будет их устанавливать, а муниципальный нормативный правовой документ – Правила землепользования и застройки.
– Все ли первоначальные замыслы удалось реализовать?
– К сожалению, при принятии Градостроительного кодекса мы не по всем направлениям выиграли в битве с бюрократическими структурами. Наше предложение состояло в том, чтобы существенно ограничить государственное вмешательство и сохранить госконтроль лишь в сфере создания особо опасных, технически сложных и уникальных объектов. Но при этом одновременно усилить роль и финансовую ответственность рыночных субъектов при проектировании и строительстве. Ввести обязательное страхование ответственности главных специалистов проектов, создать условия для формирования цеховой саморегулируемой организации строительной деятельности, рационализировать структуру государственной экспертизы и контроля, сформировать единую процедуру.
К сожалению, эти предложения не были приняты. А положение об обязательном предоставлении земельных участков только через открытые аукционы вызвало в Госдуме ожесточенную схватку – пришлось оговаривать каждый месяц вступления его в силу. В итоге эта норма вводится в действие только с
1 октября 2005 года. И хочется надеяться, что последние ликвидные земельные участки не успеют за это время разойтись непрозрачным путем.
– Но реакция практиков рынка, например, на принятие Закона о долевом участии в строительстве достаточно неоднозначна. Многие утверждают, что без ряда существенных поправок он, вместо создания благоприятных условий для развития, наоборот, тормозит жилищное строительство.
– Закон о долевом участии – необходимая часть системы. Создав конкуренцию на рынке среди застройщиков, мы не можем позволить им перекладывать собственные риски на плечи дольщиков. Человек не понимает, в какой инвестиционный процесс его включают, ему нужна квартира в обмен на собственные деньги. И упомянутый закон призван обезопасить гражданина, защитить права в первую очередь непрофессиональных участников этого процесса, отрегулировать ту деятельность, которая до сих пор велась в правовом вакууме.
В целом по стране до 80%, а в Петербурге, судя по отзывам строителей, более 90% жилья возводится с привлечением средств физических лиц. То есть это доминирующая форма финансирования строительства, и именно она никак не регулируется. И самый незащищенный участник этого процесса – гражданин, который является заложником всех возникающих здесь рисков.
Некоторые застройщики высказываются по этому поводу просто парадоксальным образом. Например, они спрашивают: а как мы можем вообще соблюдать на практике требования этого закона, скажем, гарантировать срок осуществления проекта? Почему нельзя брать деньги у дольщика до получения разрешения на строительство? К сегодняшнему дню сложилась система отношений, когда гражданин должен отдавать деньги некой организации, в которой никто еще даже не знает, будет ли получено разрешение на создание обещанного товара. И дольщик деньги отдает, не имея понятия, когда его обеспечат этим товаром – жильем, да и получит ли он что-либо вообще...
Сразу скажу, данный законопроект в окончательном виде вызвал множество возражений со стороны бизнес-сообщества (порой аргументированных, а порой и нет). И уже после его принятия были подготовлены поправки. Не влияя на общую концепцию, они уточняют ряд положений реализации закона на практике.
– И в каком состоянии сейчас процесс внесения этих поправок?
– Поправки к Закону о долевом строительстве были внесены в Госдуму 15 марта депутатами Боосом и Резником, и, к сожалению, на этом дело застопорилось. Были получены отрицательные заключения Главного правового управления Администрации Президента и Правительства РФ. Основание – якобы эти поправки ущемляют права дольщиков. Мне кажется, это не совсем так. Они направлены на то, чтобы сбалансировать отношения дольщиков и застройщиков. Никаких концептуальных, базовых основ не меняют и носят организационно-технический характер. Хочется надеяться, что в ближайшем будущем поправки и к данному закону, и к Градостроительному и Жилищному кодексам, и к Закону о жилищно-накопительных кооперативах все-таки будут приняты.
– Не является ли происходящее, с вашей точки зрения, результатом того, что принятие «жилищного пакета» оказалось слишком поспешным – по принципу «выдержать сроки за счет качества»?
– Это не так. Определенные сроки, конечно, ставились, и затягивать процесс до бесконечности было невозможно. Такие крупные реформы всегда подвержены различным воздействиям, и если не воспользоваться политическими возможностями и благоприятным моментом, потом можно вообще ничего не получить. И в этом смысле нам пришлось торопиться. Но, с другой стороны, два года шла серьезная работа над пакетом – все ниточки сначала связывались, а потом терялись в процессе согласований. Это процесс очень тяжелый, все приходилось держать в поле зрения и неоднократно начинать все сначала. Но такого, чтобы мы в конце концов устали, махнули на все рукой и сказали: ладно, примем, а потом разберемся, – такого не было.
Было другое. Мы понимали, что при таком большом объеме пакета неизбежно придется его подправлять – хотя чисто технически все взаимосвязано, всегда есть какие-то неучтенные нюансы. Так что было очевидно – все равно надо проводить мониторинг этого пакета и выявлять, что же мы не учли. Иногда такой «пакетный» подход критикуют: говорят, что надо было вводить законы по очереди. С моей точки зрения, это неверно – только благодаря «пакетному» подходу можно увидеть общую картину и максимально увязать друг с другом ее фрагменты – на 99%. Один процент неувязок при таком объеме все равно неизбежен.
– От строителей поступают и весьма категоричные заявления. Например, если Закон о долевом участии оставить без изменений, объем строительства в Петербурге якобы сократится на 30%. Возникший дефицит на фоне развития ипотеки приведет к росту цен не менее чем на 40%... Что вы думаете по этому поводу?
– Знаете, когда практики высказываются подобным образом, огульно занося тот или иной закон в категорию неработающих, иначе как шантажом квалифицировать такую позицию сложно. При этом они зачастую дают обобщенную эмоциональную оценку, подменяя ею детальный анализ и конструктивные, аргументированные, конкретные предложения. На мой взгляд, подобные заявления ставят их авторов просто в неловкое положение. Получается, что они делали деньги на несоблюдении нормальных требований? За счет того, что не соблюдались сроки, не выдерживались требования по качеству, нецелевым образом использовались средства дольщиков? И если теперь выполнять нормальные законные требования, рынок встанет, а цены взлетят?
Поднять цены, облегчив себе задачу сокращением объема строительства, – не проблема для монополиста, и не вникая в подробности, можно все свалить на «неудачный» закон. Я согласна, что в нем есть некоторые чрезмерные требования – в части, касающейся конкретных деталей, сумм, процентов и пр. Это вопросы, которые можно и нужно обсуждать, корректировать условия. Но базовые положения об ответственности перед участником долевого строительства должны остаться незыблемыми.
– Строителям особенно не нравится, что ряд норм закона в равной мере распространяется как на граждан, приобретающих жилье для личных нужд, так и на инвесторов, строящих квартиры с целью перепродажи. Последней категории (прекрасно разбирающейся в нюансах процесса) закон позволяет диктовать застройщику свои условия. Поскольку в его положениях заложен механизм для оказания такого давления (угроза замораживания стройки). Ваше мнение?
– Законодательство предусматривает много вариантов оформления отношений между сторонами. Во-первых, никто не заставляет использовать только договоры долевого участия между юридическими лицами. Если вы не привлекаете средств граждан – пожалуйста, пользуйтесь инвестиционным законодательством: заключайте договоры инвестирования, соинвестирования. Ни этой возможности, ни положений ГК РФ о договоре о совместной деятельности никто не отменял.
Если же вы планируете вовлекать в этот процесс граждан, предполагаете в перспективе использовать средства физических лиц, тогда, будьте добры, весь процесс стройте на основе договоров долевого участия – со всеми степенями защиты прав дольщика, предусмотренными законом. Ведь юридическое лицо, заключившее договор соинвестирования, не сможет в будущем организовать переуступку прав гражданину по такому договору. Поскольку права и обязанности сторон должны быть описаны одинаково по всей цепи договоров, касающихся конкретного предмета (будущей квартиры).
Что до заданного вопроса о возможном давлении – никакой закон не может быть панацеей и предусматривать все нюансы, обеспечивающие полную симметричность отношений. Особенно на фоне такого «самобытного» механизма взаимодействия, сложившегося в нашей стране между застройщиком и дольщиком. Если говорить о нормальной практике, распространенной во всем мире, – чаще физическое лицо приобретает практически готовую квартиру у застройщика с использованием ипотечного кредита. Но застройщик возводит дом, еще не будучи уверенным в реализации готового жилья на тех условиях, на которые он рассчитывает. Это, конечно, определенный риск. И российские застройщики пытаются себя обезопасить, переложив данные риски на дольщика, – таким вот странным и дискриминационным по отношению к гражданам путем.
Логичнее было бы заключать с дольщиком предварительные договоры «предпродажи», взяв с желающих ощутимый задаток, покрывающий риски застройщика, – например, десятую часть стоимости. Но не брать же все 100% еще до начала строительства, а такая практика у нас сплошь и рядом. Застройщику же потом – хоть трава не расти!
– Может быть разработчики закона не прислушивались к мнению строителей в период его создания и принятия?
– Во время работы над законами, регулирующими отношения на первичном рынке, нас, разработчиков, вообще поразила пассивная позиция практиков – строителей. Мы старались прислушиваться к мнению представителей всех структур, деятельность которых непосредственно затрагивается тем или иным законом. Строительный же бизнес не проявлял к происходящему особого интереса. Вот специалисты Российской Гильдии риэлторов (РГР) активно участвовали в деятельности различных рабочих групп. Я вообще всегда привожу РГР в качестве положительного примера того, как участники рынка могут организоваться, подготовить и принять свои собственные стандарты и следовать им. Это профессиональное сообщество уже внедряет на практике добровольную общественную сертификацию, не дожидаясь, пока будет принят закон, компенсирующий отсутствие государственного лицензирования в данной сфере.
Что же касается строителей, то на общероссийском уровне отсутствует структура, готовая возложить на себя аналогичные РГР функции. Зато когда Закон о долевом участии был принят и уже приближались сроки вступления его в силу – со стороны строительного рынка посыпались критические замечания. Причем жалоб пришлось выслушать много, а конструктивных предложений, наоборот, оказалось непропорционально мало.
– Планируется ли мониторинг применения нового законодательства на практике и будут ли привлекаться к нему представители бизнес-сообщества?
– Это нужно делать обязательно, просто пока прошло еще мало времени. Мы получаем отклики от членов РГР, других ассоциаций и компаний. Но задача состоит, конечно, в организации систематического мониторинга (предположим, в течение года). На его базе можно будет делать какие-то выводы, вносить очередные коррективы. Я знаю, что комитет Госдумы по законодательству под руководством П.В. Крашенинникова взял на себя функцию проведения мониторинга Жилищного кодекса. Его представители ездят по регионам – посетили уже Петербург, Казань, Нижний Новгород, еще ряд городов. Обсуждают проблемы, собирают замечания, чтобы в конце года вносить предложения по соответствующим изменениям в законодательство. По всем остальным законам систематизированная деятельность пока не ведется. Не могут правительство и регионы сдвинуться с мертвой точки – ни принять нужные нормативные документы, ни организовать этот процесс. Может, все-таки раскачаются...
– Есть мнение, что в процессе разработки «жилищного пакета» цель и средства были перепутаны местами. Цель – формирование благоприятных условий для развития строительства, а средство – стимулирование ипотеки. Вместо этого строительство законом связано по рукам и ногам, а вот для процветания ипотечных банков все условия создаются...
– На самом деле развитие жилищного строительства – это тоже средство, а не цель. Увеличение объемов строительства жилья, которое никому не нужно, недоступно людям, не может быть целью.
И строительство и ипотека – средства достижения одной цели: сделать так, чтобы человек смог иметь то жилье, которое он в состоянии приобрести в соответствии со своими доходами, и максимально расширить круг таких лиц за счет кредитования.
Ипотека как основной инструмент, который соответствует и желанию населения приобрести жилье, и мировому опыту, – это средство расширения платежеспособного спроса населения. А законодательное обеспечение развития строительства (Градостроительный кодекс, изменения в Земельный кодекс и пр.) – средство увеличения предложения жилья на рынке. Привлечение инвестиций в развитие жилищно-коммунального сектора, позволяющее готовить площадки для строительства домов, также способствует увеличению предложения жилья.
– Спасибо за беседу. Что бы вы хотели пожелать нашим читателям – участникам рынка недвижимости?
– Профессионалам – операторам рынка – хочется пожелать, чтобы, работая сегодня на получение прибыли, они не упускали из виду завтрашние огромные перспективы. Чтобы активно участвовали в становлении рынка будущего.
А гражданам хочу сказать – не пытайтесь стать финансовыми аналитиками и не ждите «лучшего момента для вложений». Как только появляется хоть какая-то возможность улучшить жилищные условия, пользуйтесь ею. Аналитические способности пригодятся вам при выборе схем сделок и изучении договоров, под которые предлагают отдать деньги. Сегодняшнее законодательство требует от профессионалов предусмотреть в договорах защиту прав потребителей, но все равно роль самого человека в организации договорных отношений и денежных транзакций по-прежнему важна. Поэтому необходимо либо самим внимательно изучать условия договора, либо привлекать квалифицированных независимых специалистов – юристов. Дополнительно тратиться на профессионалов всегда жалко, но это оправданные расходы.
Повторю – надо не ждать изменения макроэкономической ситуации для решения своих жилищных проблем, а использовать для этого любые возможности. В ожидании проходит жизнь. А жилье мы приобретаем для того, чтобы радоваться этой жизни в еще большей степени.
Досье
Косарева Надежда Борисовна — президент Фонда «Институт экономики города» (с момента его основания в 1995 году). Окончила МГУ им. М.В. Ломоносова, кандидат экономических наук. Работала в Институте народно-хозяйственного прогнозирования РАН. Является членом Правительственной комиссии по жилищной политике, Коллегии Госстроя России, Экспертного совета при Комиссии по развитию ипотечного кредитования Государственной Думы РФ. Участвовала в разработке проектов Федеральных законов «Об основах федеральной жилищной политики», «Об ипотеке (залоге недвижимости)», «О товариществах собственников жилья», Земельного кодекса Российской Федерации и других нормативных правовых документов. Автор ряда работ по различным аспектам реформы жилищного сектора в России.
