Круглый стол: «Градостроительный кодекс: ключевые проблемы реализации»

Школа межевания

Основная идея мероприятия, которое должно стать началом серии встреч, заключалась в том, чтобы попытаться наладить взаимопонимание между представителями власти, бизнеса и городского сообщества. И вне зависимости от того, хорош или плох новый Градкодекс, обозначить пути решения первоочередных проблем в сфере градостроительства. Тема первого круглого стола звучала так: «Градостроительный кодекс: ключевые проблемы реализации». 

Просто инструмент

Градостроительное законодательство в России, в отличие от стран Запада, выстраивается в то время, когда частная земельная собственность находится в зачаточном состоянии. На Западе градорегулирование – это правила, разрабатываемые для уже существующих частных владельцев, у нас все происходит в обратном порядке. Иногда забывают, что «там» под недвижимостью понимают сначала землю, а потом уже и ее принадлежности. В России же имеется приватизированная недвижимость, стоящая на государственной земле и, по большому счету, с землей законодательно не связанная. В том смысле, что существует неопределенность - что называется правом на землю. А если такого права нет, то трудно говорить о земельном участке как объекте недвижимой собственности.

И новый российский Градкодекс по сути является инструментом реализации земельной реформы. Эта реформа, по словам министра экономического развития и торговли Германа Грефа, заключается, прежде всего, в массовом предоставлении земельных участков физическим и юридическим лицам. Но в том-то все и дело, что эти участки зачастую не сформированы. И в рамках городской среды процесс первичного создания объектов недвижимости так или иначе регулируется Градкодексом.

Поэтому участники круглого стола во время обсуждения не могли избежать «перекрестных» ссылок – от градостроительного законодательства к земельному и наоборот.  

Три магистрали

Не пытаясь объять необъятное, эксперты сосредоточились на трех ключевых темах, каждой из которых был посвящен отдельный доклад.

Заместитель директора ЗАО «Санкт-Петербургский НИПИград» Владимир Аврутин затронул в своем сообщении вопросы планировки территории и проблемы межевания. Актуальность темы подчеркнуло состоявшееся следом обсуждение – самое продолжительное и горячее, по сравнению с реакцией на другие доклады (см. публикацию на стр. …). Впрочем, условно говоря, «школа межевания» нашла свое отражение практически во всех выступлениях и репликах участников круглого стола.

О землях общего пользования как объекте градорегулирования рассказал адвокат Международной коллегии адвокатов Евгений Баклагин. С докладом на тему «Городская инфраструктура: проблема «ответственности» выступил директор бюро территориальных информационных систем и градостроительного моделирования ЗАО «Петербургский НИПИград» Михаил Петрович (два этих доклада будут опубликованы в следующем номере «Деловой Недвижимости»).
Открывавший круглый стол председатель плановой комиссии Законодательного собрания Никита Ананов заверил собравшихся, что все пожелания экспертов будут самым тщательным образом проанализированы и учтены петербургскими законодателями в нормотворческой деятельности. 

Деятельный конструктивизм

По-настоящему конструктивных предложений во время проведения круглого стола прозвучало, действительно, с избытком.

Докладчики отмечали, что в Санкт-Петербурге необходимо инициировать разработку нормативного документа, определяющего принципы рациональной планировки земельных участков и основные требования к их планировке. Крайне важно межеванием территории квартала не разрушить, а наоборот закрепить планировочную структуру. Нужна ревизия системы сложившегося землепользования в Петербурге, включая ее нормативно-правовое обеспечение, опорные идеологические установки, принятые трактовки основных понятий. 

Участники круглого стола вынуждены были констатировать, что новый Градостроительный кодекс фактически проигнорировал такую тему, как система объектов общего пользования. И значит, она должна быть подробно разработана в законодательных актах местного уровня. Требуется создать классификатор объектов общего пользования по типам и принадлежности, правила их создания и эксплуатации, формирования как единиц имущества и порядка установления прав на них. Это особенно актуально в связи с разворачивающимися работами по межеванию территории. Ведь при отсутствии адекватного законодательства, направленного на охрану объектов общего пользования, в процессе межевания многие из них рискуют полностью или частично войти в состав иных объектов недвижимости или же оказаться «пригодными» для нового строительства.

Однако осуществить сплошное межевание застроенных территорий – необходимо. Отказ от данной меры будет означать исключительную государственную собственность на эту землю.

По мнению экспертов, сегодня город очень далек от той ясности и предсказуемости в вопросе инженерного обеспечения объектов строительства, которые обеспечивали бы возможность эффективного планирования девелопмента. Для приближения к «идеальной» ситуации в первую очередь необходимо обременить исполнительную власть города функцией посредника между девелопером и организациями, эксплуатирующими и развивающими системы инфраструктуры.

Итогом работы круглого стола должен стать документ, содержащий рекомендации для исполнительной и законодательной власти, а также для специалистов в области градостроительной деятельности.

Доклад заместителя генерального директора ЗАО «Петербургский НИПИград» Владимира АВРУТИНА 

Вопросы планировки и межевания территории являются одними из наиболее актуальных элементов регулирования градостроительной деятельности.

Россия имеет богатую историю межевания. Сохранилась масса документов дореволюционного времени, которые подробнейшим образом определяли, как следует проводить планировку и межевание территории, каким требованиям должны отвечать вновь формируемые земельные участки и т. д. В советский период понятие земельного участка как одного из базовых элементов структуры территории города утратило свой смысл, но сейчас, в новых социально-политических и экономических условиях, мы вновь к нему возвращаемся.

Термин «проект межевания» в градостроительном законодательстве современной России впервые появился в Градостроительном кодексе РФ 1998 года. В нем было четко установлено, что именно проект межевания, как один из видов градостроительной документации, является основанием для установления границ земельных участков. И именно на его основе должны производиться все последующие, необходимые в соответствии с земельным законодательством, действия по формированию земельных участков, выносу их границ в натуру, регистрации в земельном кадастре и т. д.

 Тема разработки проектов межевания как основы формирования земельных участков развита и еще более усилена в новой редакции Градостроительного кодекса РФ. В нем еще раз подтверждено положение о том, что земельные участки необходимо формировать по результатам осуществления проектной градостроительной деятельности, а не землеустройства!

Наряду с Градкодексом нормы по регулированию формирования земельных участков содержатся также, конечно, и в Земельном кодексе РФ. Хотя именно там «межевание» рассматривается как элемент землеустройства, не связанный с градостроительной деятельностью, и это, на мой взгляд, является одной из серьезных проблем нестыковки градостроительного и земельного законодательства.

В последнее время нормы по формированию земельных участков для многоквартирных жилых домов появились также и в новом Жилищном кодексе РФ, что явилось еще одним «сигналом» повышения актуальности этой темы.

Наличие сформированных земельных участков, готовых для предоставления частным инвесторам, - один из важнейших элементов благоприятного инвестиционного климата в городе. Понимая это, Правительство Петербурга, провозгласившее «привлечение в город инвестиций» одной из важнейших стратегических задач своей деятельности, со своей стороны также в последнее время стало поворачиваться лицом к проблеме межевания территорий. Однако пока необходимость обязательной разработки проектов межевания для формирования земельных участков еще не нашла полного понимания у руководителей органов государственной власти города, отвечающих за эту сферу и курирующих ее.

В Петербурге на законодательном уровне необходимость разработки проектов межевания впервые была определена в Законе «О регулировании градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге», принятом в конце 2003 года. В нем, в соответствии с Градостроительным кодексом РФ, проект межевания рассматривался как один из видов градостроительной документации. Местным законом была продублирована норма федерального законодательства, согласно которой именно проекты межевания должны быть основой формирования земельных участков.

На уровне нормативных правовых актов исполнительной власти Петербурга необходимо прежде всего отметить распоряжение мэра № 1010 от 18.09.1995 и заменившее его распоряжение правительства № 31-рп от 25.12.2003. Этими актами устанавливается порядок взаимодействия исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга при межевании земель и утверждении границ фактически используемых земельных участков. В соответствии с этими актами границы фактически используемых земельных участков устанавливаются на основе так называемого проекта границ земельного участка, разрабатываемого и утверждаемого КГА. Предметом рассмотрения Как и следует из названия этого документа, является отдельный земельный участок, рассматриваемый сам по себе, изолированно от всей остальной территории квартала или микрорайона. При этом хочу обратить особое внимание: несмотря на то что в данном случае речь идет об установлении границ фактически используемых земельных участков, конкретное местоположение границ таких участков, как правило, до этого не было закреплено ни в каких правовых актах. Поэтому даже в этом случае речь идет не об инвентаризации, а о проектировании границ таких участков. При этом естественно, что установление границы земельного участка, для которого разрабатывается проект границ, фактически определяет границу также и соседнего, примыкающего к нему земельного участка. Но при этом интересы реального (или потенциального) владельца соседнего земельного участка при таком подходе не учитываются и не принимаются во внимание.

Совсем недавно вышло новое распоряжение Правительства Петербурга (№ 25-рп от 29.03.2005), определяющее порядок взаимодействия исполнительных органов государственной власти Петербурга и организаций при формировании земельного участка, на котором расположен многоквартирный дом.

Рассматривая проблему формирования земельных участков на территориях города, на которых расположены многоквартирные дома советского периода постройки, необходимо прежде всего отметить принципиальное отличие этого случая от предыдущего, описываемого распоряжением правительства города № 31-рп. Оно заключается в том, что земельных участков (ни проектных, ни фактических) на территориях жилой застройки советского периода, за исключением отдельных случаев (ЖСК, ведомственные дома и т. д.), никогда не было. Эти территории города застраивались в соответствии с так называемыми проектами застройки. Проект застройки - это один из видов (исключенный в новом Градкодексе) градостроительной документации. Проекты застройки разрабатывались как единые документы на всю территорию квартала. Территория квартала в них, в соответствии с советским, государственным подходом, рассматривалась только как ресурс для осуществления градостроительной деятельности. В этих проектах собственником – государством определялось расположение на территории кварталов объектов своей собственности: зданий, строений, сооружений. Государство, как единый собственник, не нуждалось в делении своей собственности на отдельные земельные участки и, соответственно, не ставило такой задачи при разработке проектов застройки.

Таким образом, можно констатировать факт отсутствия на территориях многоквартирной жилой застройки советского периода границ земельных участков. Как уже отмечалось, для установления их границ в соответствии с Градкодексом необходима разработка проектов межевания территорий. Городское правительство в своем распоряжении № 25-рп вновь игнорирует это требование федерального и петербургского законодательства. В соответствии с ним формирование земельных участков многоквартирных жилых домов осуществляется Земельным комитетом по заявлению неких заинтересованных лиц (владельцев квартир, ТСЖ) на основании заключения КГА о границах земельного участка, ограничениях, сервитутах. Такое заключение КГА должен подготовить по запросу КЗР в 30-дневный срок. Обязательным приложением к заключению является схема земельного участка в масштабе 1:2000, на которой указываются его ориентировочные границы. Каким образом КГА при отсутствии проекта межевания территории может указать границы земельного участка, совершенно не понятно. В данной ситуации, по-видимому, Правительство Санкт-Петербурга, пользуясь отмеченной выше не полной совместимостью градостроительного и земельного законодательства и желая ускорить и упростить процесс формирования земельных участков, продолжает практику формирования земельных участков как изолированных, не связанных с окружающей территорией объектов, на основе проведения неких землеустроительных работ.

 Еще раз хочу обратить ваше внимание на порочность такого подхода, причем не только с правовой, но и с содержательной точки зрения.

Жилищный кодекс РФ установил, что земельный участок многоквартирного дома – это не только территория под обрезом фундамента, которую можно определить по формальным признакам на основе землеустроительных работ. В территорию земельного участка многоквартирного дома должны также входить территории «с элементами озеленения и благоустройства и иные предназначенные для обслуживания, эксплуатации и благоустройства данного дома объекты, расположенные на указанном земельном участке». Где граница такого земельного участка, на котором расположены объекты, «предназначенные для обслуживания, эксплуатации и благоустройства данного дома»?

В упомянутых выше проектах застройки территория всего квартала, в соответствии с действовавшими в период их разработки нормативами, распределялась между нормируемыми элементами квартала (проездами, объектами социального и культурно-бытового обслуживания населения, элементами благоустройства территории и озеленения и т. д.). Когда сегодня мы ставим задачу формирования на территориях таких кварталов земельных участков для отдельных многоквартирных домов, необходимо внимательно посмотреть, что же мы должны и можем включить в границы земельного участка многоквартирного дома, а что останется за его рамками. При этом необходимо соблюдать баланс интересов между всеми фактическими и потенциальными собственниками объектов недвижимости, размещенных или запланированных в составе градостроительной документации к размещению на территории квартала.

Реальная разработка проектов межевания началась в Петербурге в прошлом году с выходом распоряжения председателя КГА № 1522, в составе которого среди прочего было утверждено «Положение о составе, порядке разработки, согласования и утверждения проектов межевания территории». С тех пор КГА стал обязывать всех застройщиков, желающих получить права на строительство зданий и сооружений, разработать проекты межевания территорий, в составе которых определить границы земельных участков для всех объектов недвижимости на территории квартала, включая земельные участки для вновь размещаемых объектов, в том числе тех, в которых заинтересован застройщик. Такие требования выставляются всем застройщикам, вне зависимости от объема предполагаемой застройки: идет ли речь о маленьком кафе на 50-100 кв. м или о большом многоквартирном доме. Таким образом, вся деятельность, которая в настоящее время идет в Петербурге по разработке проектов межевания, осуществляется по заказу частных инвесторов. И тут сразу хочется обратить внимание на одну проблему.

Заказывая проектной организации разработку проекта межевания, инвестор, естественно, имеет свой конкретный интерес. Цель проекта для него состоит в том, чтобы доказать, что на территории данного квартала есть резерв и на его основе можно сформировать земельный участок под застройку. Остальное его не волнует. Если земельный участок, интересующий инвестора, ему не выделят – деньги будут потрачены зря. Проектная организация, разрабатывая проект межевания, должна выполнять все требования к его разработке, установленные нормативными документами, включая учет прав владельцев соседних участков и т. д. Но при этом она вынуждена учитывать целевую установку, которая буквально прописывается в задании на разработку проекта. Это формирование проекта межевания с выделением участка для конкретного заинтересованного лица.

Здесь есть не только правовая, но и моральная проблема: в какой мере проектировщик будет соотносить интересы заказчика, который платит ему деньги за разработку проекта, с интересами непроявившихся соседей – владельцев квартир, зданий, расположенных вокруг данного земельного участка.

С введением нового Жилищного кодекса актуальность проблемы формирования земельных участков резко возросла, и мы считаем, что необходимо принять специальную городскую программу по проведению так называемого сплошного межевания территорий. Эта работа должна быть выполнена за счет бюджета.

Оппоненты заявляют, что это очень дорого и очень долго. На самом деле разработка проекта межевания – это относительно недорогой вид работ, по сравнению с последующими этапами формирования земельных участков. Проект межевания не включает никаких землеустроительных работ, он не предполагает выноса границ земельных участков в натуру. Все это может быть сделано потом, по заказу и за счет собственников земельных участков. Но именно на стадии разработки проекта межевания принимаются все решения по принципиальному установлению местоположения границ участков на территории квартала во взаимосвязи друг с другом и с внутриквартальными территориями общего пользования с учетом интересов всех заинтересованных лиц.

Программа, при ее правильной организации и выделенном финансировании, позволит в течение года-двух – в интересах всех участников процесса: жителей города, собственников объектов недвижимости, инвесторов и органов власти – разработать проекты межевания для всех основных городских территорий. Очередность такой работы может быть определена, в том числе с учетом инвестиционного напора на те или иные территории.

Территории общего пользования как объект градорегулирования

Доклад адвоката Международной коллегии адвокатов «Санкт-Петербург» Евгения Баклагина на круглом столе «Градостроительный кодекс: ключевые проблемы реализации»

Согласно Градостроительному кодексу Российской Федерации территории общего пользования – это территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, скверы, бульвары). Они предназначены для удовлетворения общественных интересов жителей города. В первую очередь территории общего пользования выполняют рекреационную функцию, на них расположены скверы и бульвары, спортивные и детские площадки. Кроме того, речь идет об удовлетворении потребности жителей в коммуникациях – на территориях общего пользования расположены дороги, проезды, проходы, объекты инженерной инфраструктуры.

Отметим, что территории общего пользования служат визитной карточкой нашего города. Неповторимый облик Санкт-Петербурга во многом сложился благодаря площадям, набережным, паркам и скверам. Мы понимаем, что они не подлежат застройке и должны быть сохранены.

Но правовой статус территорий общего пользования в должной степени не урегулирован градостроительным законодательством, в том числе новым Градостроительным кодексом. Это приводит к постепенному сокращению участков, занятых зелеными насаждениями, вырубке садов и парков.

В настоящее время Петербург переживает строительный бум, который сопровождается острым дефицитом земли для нового строительства. Самый простой способ ликвидировать этот дефицит – застроить территории общего пользования, что мы на протяжении последних лет и наблюдаем.

Такое положение вещей вызывает множество социальных конфликтов. В Санкт-Петербурге насчитывается несколько сотен конфликтных точек, где жители протестуют против ликвидации зеленых насаждений, спортивных и детских площадок у них во дворах, против вырубки садов и парков. Конфликты докатились и до пригородных городов, например до Пушкина. Во многих случаях граждане обращаются в правоохранительные органы, суды, прокуратуру, ведут переписку с городской администрацией – считая, что застройка территорий общего пользования нарушает их права. Моя адвокатская практика как раз связана с защитой прав жителей Петербурга на благоприятную окружающую среду, в том числе в спорах, связанных с градостроительством.

Основная проблема, с которой сталкиваются граждане при обращении в органы администрации Санкт-Петербурга или в суд, заключается в том, что юридический статус территорий общего пользования законодательно определен только рамочно. Учет данных территорий в Петербурге никогда не велся, их границы не определены и не закреплены в документах. Следовательно, и определить, что данный сквер или данная детская площадка является территорией общего пользования, по существующей документации невозможно. С точки зрения чиновника любая территория общего пользования является пустырем. В этом мы могли неоднократно убедиться. В частности, получила большой общественный резонанс история с возведением торговых павильонов на Большом проспекте Васильевского острова. Те, кто выдавал разрешения на строительство двадцати одного торгового павильона на проспекте, воспринимали его как территорию, права на которую не определены. В настоящее время похожая ситуация сложилась в связи с попыткой застроить бульвар улицы Турку, где на территории 27 000 кв. м планируется соорудить гигантский развлекательный центр. Таких примеров можно привести сотни. По факту – благоустроенная территория, по документам – пустырь с неопределенными границами. На практике защитить такие земли от застройки и доказать, что ликвидация зеленых насаждений или спортивной площадки приведет к нарушению прав граждан, очень сложно.

Причины возникновения подобной ситуации представляют собой целый комплекс проблем.

В Санкт-Петербурге для любой территории отсутствует полный комплект градостроительной документации о застройке (в новом Градкодексе она называется документацией о планировании территории), а также отсутствуют правила застройки. Наличие этих видов документации предусмотрено Градостроительным кодексом РФ. Для некоторых территорий, например для исторической части Васильевского острова, градостроительная документация о застройке отсутствует в полном объеме. Для центральных районов нет даже проектов планировки, определяющих красные линии улиц и границы кварталов.

Для новостроек существуют проекты планировки и проекты застройки. Но особенность последних в том, что на момент их создания (1950-90-е гг.) подход у градостроителей был совершенно другой. Под застройку выделялся квартал в полном объеме, зеленые насаждения, детские площадки и прочее не делились между домами. Они рассчитывались по единым для квартала нормативам, но их границы не определялись и не закреплялись, проекты межевания территорий не разрабатывались. В настоящее время ситуация изменилась. Появилась возможность получить право собственности на землю, что потребовало разграничения этих территорий на придомовые (т. е. принадлежащие конкретному жилому дому) и собственно территории общего пользования и определения границ на местности. Этот вопрос самым тесным образом связан с проблемой межевания. Нет проектов межевания – не определены и границы территорий общего пользования.

Кроме того, старый Градостроительный кодекс создавал определенные препятствия для закрепления статуса территорий общего пользования. Пункт 3 статьи 59 гласил: «Межевание территорий общего пользования в границах застроенных территорий городских и сельских поселений не проводится». Указанная норма была сформулирована крайне неудачно. На мой взгляд, законодатель хотел сказать, что на территориях общего пользования земельные участки под застройку формироваться не должны. На деле были созданы сложности в определении границ территорий общего пользования. Указанная норма воспринималась таким образом, что земельные участки для территорий общего пользования не выделяются, границы не определяются. В новом Градкодексе такая норма отсутствует. Поэтому препятствий для формирования земельных участков на территориях общего пользования больше не существует.

Власти города долгое время бездействуют и не принимают никаких мер для разработки градостроительной документации, как того требует Градостроительный кодекс РФ. В отсутствие градостроительной документации была создана альтернативная процедура для предоставления земельных участков. На мой взгляд, такая практика является порочной. Она основана на применении норм Земельного кодекса РФ в отрыве от Градостроительного кодекса РФ. В России существуют две процедуры предоставления земельных участков под застройку, вытекающие из статьи 30 Земельного кодекса:

без предварительного согласования выбора земельного участка (п. 4 ст. 30 ЗК РФ); с предварительным согласованием выбора земельного участка (п. 5 ст. 30 ЗК РФ).

Если анализировать Земельный кодекс в совокупности с Градостроительным, то получается, что процедура с предварительным согласованием выбора земельного участка не подразумевает наличия градостроительной документации. По смыслу Градостроительного кодекса эта процедура не должна применяться в городах, а предназначена для предоставления земельных участков на межселенных территориях за пределами поселений. Применение указанной процедуры в городах фактически используется, чтобы полностью обойти требования Градкодекса.

В Санкт-Петербурге территории под застройку предоставляются только по процедуре с предварительным согласованием выбора земельного участка. Вместо градостроительной документации принимается акт выбора земельного участка, утверждается пакет документов, и городские власти считают, что это позволяет принимать решение о застройке в отсутствие градостроительной документации. Применение такой процедуры позволяет вести строительство, как в «чистом поле», пренебрегать существованием окружающей застройки. Такой подход нужно квалифицировать однозначно: городские власти проделали «дыру» в Градкодексе, которая позволяет обходить его требования. Наличие такой бреши, игнорирование требований Градостроительного кодекса РФ не гарантирует соблюдения прав граждан. Кроме того, существование обходного пути блокирует развитие градостроительного законодательства в нашем городе.

Хотелось бы представить собственные рекомендации для того, чтобы определить статус территорий общего пользования, оградить их от сплошной застройки.

Для этого, на мой взгляд, необходимо для всего Петербурга разработать и принять полный комплект градостроительной документации по застройке. Имеются в виду проекты планировки и проекты межевания. Только в рамках принятия этих видов градостроительной документации возможно определить границы и статус территорий общего пользования. Если такой документации не будет разработано – территории общего пользования по-прежнему будут восприниматься как пустыри.

Необходимо отказаться от процедуры предоставления земельных участков под застройку в соответствии с пунктом 5 статьи 30 Земельного кодекса, то есть с предварительным согласованием. Убежден, что данная процедура применима только за пределами поселений, например для выделения земельных участков для строительства нефтяных вышек на Чукотке. Санкт-Петербург – не тундра, здесь нужно применять другие, более цивилизованные, методы.

Нужно отдавать себе отчет в том, что быстро разработать градостроительную документацию для всего Петербурга не удастся, на это потребуется несколько лет. На переходный период необходимы временные меры, которые защитят город от ликвидации резерва территорий общего пользования. В частности, есть возможность провести процедуру формирования земельных участков территорий общего пользования и их кадастровый учет. В этом могут проявить инициативу как городские власти, так и муниципальные образования.

Иногда необходимы специальные нормативные акты, защищающие определенные группы территорий. Например, есть Закон Санкт-Петербурга «Об охране зеленых насаждений». В соответствии с ним должен быть установлен перечень зеленых зон общего пользования, застройка которых не допускается. Насколько я знаю, в настоящее время такая работа ведется Законодательным собранием Санкт-Петербурга, Комиссией по городскому хозяйству. В перечень зеленых насаждений общего пользования должно попасть порядка 2500 скверов, парков, бульваров.

Кроме того, Закон «Об охране зеленых насаждений» подразумевает процедуру учета таких объектов, который должны вести Комитет по благоустройству и дорожному хозяйству и муниципалитеты. Эта работа в городе практически не ведется. Если Комитет некие действия предпринимает, то муниципалитеты, похоже, вообще не знают, что должны этим заниматься.

Городская инфраструктура: проблема «ответственности» 

Доклад директора Бюро территориальных информационных систем и градостроительного моделирования Михаила Петровича на круглом столе «Градостроительный кодекс: ключевые проблемы реализации».

Экономические преобразования в стране заставляют нас заново учиться правильному и грамотному землепользованию и градостроительному регулированию. Минувшие годы не прошли даром, и сегодня мы видим, что регулирование застройки с помощью зональных регламентов, проекты межевания, о которых так много говорила градостроительная общественность в предыдущие 10 лет, уже обрели законодательный статус. Ждут своей очереди проблемы развития инфраструктуры города – транспортной, инженерной, социальной. Город – это не сумма участков застройки и территориальных зон. Город создают взаимосвязи людей, зданий, сооружений, пространств, и качество этих связей определяет генетический код города, от которого зависят пути его развития.

Мое выступление посвящено одному из важнейших элементов инфраструктуры – улично-дорожной сети. Она соединяет в себе все виды городской инфраструктуры. Улица является транспортной коммуникацией, местом общения горожан, каналом для прокладки инженерных сетей, то есть элементом транспортной, социальной и инженерной инфраструктуры. Внимание к улице как объекту градостроительного регулирования хорошо характеризует общественные отношения в области устройства городских пространств и градостроительства в целом. Желание извлечь максимальную прибыль из городского пространства за минимальный срок неизбежно ведет к потере качества уличной сети и, как следствие, к потере потенциала развития города.

За примерами далеко ходить не надо. Мы видим, как легко осваиваются под новые виды деятельности районы Петербурга с регулярной, плотной улично-дорожной сетью – Литейная часть, Васильевский остров, многие другие территории города. Удобные улицы и небольшие кварталы привлекают строителей жилых зданий, офисов, гостиниц. В такой среде легко прописываются небольшие, но перспективные компании. Город сохраняет свои памятники истории и культуры, поддерживает привлекательность для туристов.

Напротив, крупномасштабная сетка улиц, созданная в период советского градостроительства, предопределяет крупномасштабную многоэтажную застройку микрорайонов. Здесь не место туристам. Нерегулярная сеть низкой плотности в старом промышленном поясе Петербурга, сложившаяся в период промышленного подъема в конце XIX века, без учета перспектив развития города, не позволяет приступить здесь к градостроительным преобразованиям, сдерживает развитие города в целом. Нечто похожее происходит в наше время в новом поясе застройки, на вновь осваиваемых сельскохозяйственных территориях, территориях торфоразработок, территориях Ленинградской области, непосредственно прилегающих к Санкт-Петербургу. Под натиском девелоперов, представляющих интересы крупных предприятий или многочисленных владельцев коттеджных участков, магистральная улично-дорожная сеть на периферии города удаляется из проектной документации. Остаются только существующие малочисленные радиальные дороги, да и то без особых резервов развития. А это значит, что город снова столкнется с проблемой недостатка транспортных коммуникаций, социальными проблемами, проблемами прокладки инженерных сетей – но уже на новом этапе. Отсутствие технической полосы для размещения резервного кабеля электроснабжения приведет к снижению надежности работы предприятий, невозможность проложить канализационную сеть вместе с водопроводом и газопроводом на пятиметровой улице коттеджного поселка обернется потерей качества жилья, небольшая авария на дороге будет чревата разрывом связи между районами города.

К сожалению, «точного рецепта правильного устройства» улично-дорожной сети в городе не существует. Но принципы ответственности понятны. Во-первых, в регулировании развития улично-дорожной сети необходимо участие власти и других общественных институтов. «Сама по себе», в процессе купли-продажи участков под застройку, регулярная сеть высокого качества не образуется. Во-вторых, регулирование нужно вести постоянно. В-третьих, относиться к этому виду инфраструктуры города нужно как к общественному богатству.

Основные направления деятельности – это и исследовательские работы в области развития всех составляющих городской инфраструктуры, и опыты по введению правил градостроительного регулирования развития улично-дорожных сетей (не только резервирование под будущее развитие, но и обустройство существующих улиц и дорог), и разработка дополнений к Градостроительному кодексу и Закону о регулировании градостроительной деятельности Санкт-Петербурга.

В новой редакции Градостроительного кодекса Российской Федерации об инфраструктуре и собственно улично-дорожной сети сказано немного. Улицы и дороги в статье 1 упоминаются как территории общего пользования. Интересно, что красные линии почему-то обозначены не как элемент улиц, а как элемент автомобильных дорог (п. 1 ст. 1).

В статье 42, посвященной основному содержанию проекта планировки, указывается на необходимость показа улиц и дорог в виде линий, а также создания схемы организации улично-дорожной сети без раскрытия существа этой схемы.

Столь малое внимание к улично-дорожной сети несоизмеримо с тем значением, которое имеет этот объект градостроительной деятельности в формировании планировочной структуры города, в создании условий для эффективного использования территорий и недвижимости, для обеспечения устойчивого развития города и региона.

От правильной организации улично-дорожной сети (назначении плотности сети, категории улиц и дорог, количества и расположения мостовых переходов, устройства узлов, горизонтальной планировки) зависит доступность городских районов и их привлекательность для освоения, безопасность и комфортабельность проживания и передвижения. Качество городской среды во многом определяется тем, как обеспечены подъезды и подходы ко всем земельным участкам, как связаны районы города между собой, а город в целом – с региональными и международными магистралями, портово-терминальными зонами.

Улично-дорожная сеть является каркасом жизнедеятельности городского сообщества, общественным ресурсом, потребителем значительной части городского бюджета.

Ее преобразование требует больших капиталовложений, длительного подготовительного периода для каждого мероприятия, «переделки» неудачных решений – перенос улиц и мостов невозможен. В отечественной и мировой практике градостроительного регулирования для подготовки преобразований улично-дорожной сети всегда применялись особые нормы, особые методы проектирования, особые способы строительства и эксплуатации. В градостроительной практике улица рассматривалась как целостный объект, состоящий из разных элементов (проезжей части, тротуаров, технических зон для прокладки коммуникаций, размещения озеленения) и создающий специфическую социокультурную среду, объект правового пространства, инженерно-транспортный объект.

Превращение улицы в набор отдельных объектов («автомобильная дорога», «тротуар», «озелененная полоса» и пр.), подмена регулирования уличного пространства регулированием «зоны инженерно-транспортной инфраструктуры» отражает чрезмерное увлечение регулированием с помощью «территориальных зон» и в корне противоречит существу градостроительного развития Санкт-Петербурга, в основе которого с самого начала его создания лежит четкая, строго сохраняемая сетка улиц.

Когда продается земельный участок, непременно сообщается, что он расположен в пяти минутах от станции метро, выходит на улицу, примыкает к автодороге Москва-Петербург и т. д. Это обязательное условие – доступность транспортного обслуживания, контакт с улицей, наличие или отсутствие парковки.

Но получилось так, что весь этот комплекс вопросов в Градостроительном кодексе не представлен вовсе. Мы тратим внимание общества на Кольцевую автомобильную дорогу, Западный скоростной диаметр, другие дорогостоящие проекты, затрагивающие интересы крупнейших собственников. А в законе такого понятия как улично-дорожная сеть просто нет.

Эта ситуация по-своему естественна – по этому пути прошли страны Восточной Европы, когда в них рухнула социалистическая система. Финансирование научных исследований, учебных и проектных работ, связанных с развитием улично-дорожной сети, ранее шло за счет государственного жилищного строительства. Поток иссяк, и подобные исследования как элемент социализма прекратились. Но ведь данная работа – это часть общественного устройства, характерная и для Империи (Россия и сейчас пользуется дореволюционной сетью).

И сегодняшние утверждения о том, что проекты красных линий можно готовить внутри проектов межевания, на практике будут означать следующее. Мы получим Парголово с его пятиметровыми улицами. Есть аналогичный проект поселка Офицерское село (вблизи Горелово) – с улицами, на которых вряд ли развернется пожарная машина. Нет места для проведения водопровода, газа, канализации. Не говоря о том, что создаются целые территории, по которым вообще проехать нельзя. Магистральной сети нет – ни в законе, ни в инструкции, ни тем более в проекте межевания.

И в советской, и в зарубежной практике это предмет, который рассматривается на стадии проекта планировки. Вначале – Генплан, затем в рамках проекта планировки определяется красная линия. Но не сама по себе, а как граница территории, зарезервированной под улицы и дороги вместе с их инженерным оборудованием.

По сути, все вышеизложенное – азы градорегулирования. И вот эти «страницы учебника» выпали из законодательства. Данную ошибку надо исправить. И в первую очередь провозгласить, что существует такой объект, как улично-дорожная сеть.

Если говорить более предметно, то для начала необходимо внести поправку в Закон Санкт-Петербурга «О регулировании градостроительной деятельности». Нужно вводить понятие улично-дорожной сети на уровне Петербурга, федеральное законодательство не запрещает этого делать. А уже затем, на основании местного опыта, необходимо сформулировать предложение по поправкам в федеральное законодательство.

До проекта межевания надо делать проекты планировки, возможно, в облегченном варианте. Еще раньше следует элементарно зафиксировать существующую улично-дорожную сеть. Карта с названиями улиц, которую готовит Комитет по земельным ресурсам и землеустройству, представляет из себя совершенно обрывочную сеть, на ней отсутствуют многие существующие в реальности проезды. Но земельный Комитет и не обязан вести этот учет. Парадоксально, но факт: никто в городе не ведет данную работу.

Тему улично-дорожной сети можно было бы поднять сейчас и в Генеральном плане. Далее – перейти к плану разработки корректур проектов планировок.

Редуцирование внимания к улично-дорожной сети как объекту градостроительной деятельности во многом связано с процессом демократизации общества. Аналогичный процесс наблюдался в странах Западной Европы и Северной Америки в 1980-х годах. Однако к началу 2000-х годов выяснилось, что демократическая «саморегуляция» в планировке городских улично-дорожных сетей оказалась невозможной. В процессе создания сетей обязательно должно участвовать общество в лице различных своих институтов, а власть – проявлять свои властные полномочия.

Российское государство и Санкт-Петербург должны начать создание системы регулирования развития улично-дорожных сетей на основе собственного (немалого) опыта и опыта зарубежных стран.

ОТ РЕДАКЦИИ

Редакция «ДН» завершает публикацию материалов круглого стола «Градостроительный кодекс: ключевые проблемы реализации» (см. № 59, 60). Напомним, что это мероприятие было организовано «Деловой Недвижимостью» совместно с плановой комиссией Законодательного собрания Санкт-Петербурга. К проблематике, затронутой в докладах, журнал намерен обращаться и в дальнейшем.

ХОЛДИНГ «Петротрест»

Генеральный директор Цапу Леонид Иванович

Вступление 

Новый Градостроительный кодекс Российской Федерации является одним из основополагающих законов страны, рассчитанным на длительную перспективу развития и совершенствования, в том числе, и строительной отрасли.

Градостроительный кодекс РФ принимался законодателем с целым рядом законодательных актов (пакетом), включающим федеральные законы, такие как Жилищный кодекс РФ, Федеральный закон «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации, «О жилищных накопительных кооперативах». Принятие этих законов породило череду проблем, связанных с определенными противоречиями ряда положений, содержащихся в них, как между собой, так и с Действующим федеральным законодательством, неясностью и неопределенностью этих норм, вызывающих трудности при применении их в практической деятельности строительных организаций.

 1. О проблемах участия и взаимодействия инвесторов и застройщиков в процессе капитального строительства

До настоящего времени отсутствует единообразное отношение законодателя к центральному лицу в строительстве, к тому, кто фактически создает объекты недвижимости. Объясняется это различными целями и подходами при определении правового статуса лица, получающего право на строительство и лица, осуществляющего строительство. 

Гражданский кодекс РФ использует понятия заказчик и подрядчик, которые взаимодействую на основе договора строительного подряда.

ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капительных вложений» к субъектам такой деятельности относят инвесторов, заказчиков, подрядчиков и других лиц.

ФЗ «Об архитектурной деятельности в РФ» указывает на заказчика (застройщика) как на гражданина или юридическое лицо, имеющее намерение осуществить строительство, реконструкцию архитектурного объекта, для строительства которого требуется разрешение на строительство.

Налоговый кодекс РФ использует термин заказчик (застройщик), что подразумевает единое понимание функций заказчика и застройщика при осуществлении строительства.

Положение по бухгалтерскому учету «Учет договоров (контрактов) на капитальное строительство» (ПБУ 2/94) под застройщиком понимает инвестора, а также иных юридических и физических лиц, уполномоченных инвестором осуществить реализацию инвестиционных проектов по капитальному строительству.

«Положение о лицензировании деятельности по строительству зданий и сооружений I и II уровней ответственности в соответствии с государственным стандартом» указывает, что деятельность заказчиков-застройщиков подлежит лицензированию.

Из этого видно, что в одних случаях заказчик (застройщик) по законодательству является субъектом строительного процесса и может выступать в роли инвестора, а в других случаях лицо, названное заказчиком (застройщиком) обязано быть профессиональным участником строительства, то есть иметь лицензии (разрешения на такой вид деятельности) и нести обязанности налогоплательщика как субъекта предпринимательской деятельности. 

Иной подход к определению правового статуса застройщика демонстрирует Федеральный закон «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации».

Им исключены из перечня застройщиков все лица, осуществляющие строительство, но не привлекающие денежные средства участников долевого строительства либо создающие объекты недвижимости производственного назначения. Для целей данного Закона застройщик обязан заключить договор аренды с собственником земельного участка.

Приведенные примеры наглядно показывают, что в законодательстве используются правовые понятия «застройщик», которые не только существенно отличаются один от другого, но и вступили в противоречие с основополагающими нормами Конституции РФ и гражданского права. 

В Градостроительном кодексе РФ законодатель предложил нам еще одну формулировку понятия «застройщик». Говоря о застройщике как юридическом или физическом лице, обеспечивающем на принадлежащем ему земельном участке строительство объектов недвижимости, а также выполнение инженерных изысканий, подготовку проектной документации, Кодекс не рассматривает застройщика в качестве профессионального участника либо строительной, либо инвестиционной деятельности.

Градостроительный кодекс РФ потребовал от застройщика обладать правом на земельный участок (без указания формы такого права – собственности, аренды, залога или другого) и возложил на него многочисленные обязанности, объединенные в общую функцию «обеспечения» выполнения действий по созданию нового объекта капитального строительства. 

Практика деятельности крупных строительных компаний Санкт-Петербурга показывает – они активно  выступают в строительном и инвестиционном процессе в качестве субъекта, принявшего на себя, в отношении конкретного объекта капитального строительства, одновременно функции инвестора, застройщика и заказчика как профессионального участника строительства, подрядчика, а также лица, осуществляющего строительный (технический) надзор за строительством. 

Нетрудно заметить: отмеченные законодательные ограничения правового статуса застройщика, многочисленные противоречия в определении этого статуса, существенным образом затрагивают интересы профессиональных компаний. 

Следует отметить и другие аспекты этой проблемы. 

Мы рассматриваем застройщика, в том числе, и как профессионального участника строительства и как участника инвестиционного процесса. Застройщик, в нашем понимании, это необходимое связующее звено между органами власти и управления и многочисленными гражданами: физическими лицами – инвесторами.

Правительство Санкт-Петербурга, его комитеты и управления, как мы считаем, в лице строительной компании хотели бы видеть, полномочного застройщика, имущего статус инвестора, заказчика, профессионального подрядчика, к тому же осуществляющего строительный надзор.

Застройщик может и должен обеспечивать движение капитала от банков, являясь первым участником системы банковского кредитования строительства. Следовательно, банки тоже заинтересованы в том, чтобы заемщик – застройщик законодательно обладал соответствующим его действительному положению правовым статусом. 

В настоящее время российским законодательством, в том числе и Градостроительным кодексом РФ данная проблема не разрешена. 

Международной практикой используются такие понятия, как, например,  «Real Estate Development». Ею обозначают предпринимательскую деятельность, при которой лицо правомерно использует положение (правомочия) застройщика в своих целях. То есть у него отсутствует цель приобретения титула собственника вновь создаваемой недвижимости, но в ходе деятельности он инициирует и осуществляет проект застройки и получая из этого прибыль. 

Решением названной проблемы могли бы быть различные пути. К примеру, возможно законодательное введение понятия «профессиональный застройщик» с определением его функций и правомочий, в том числе и в Градостроительный кодекс. Либо включение в законодательство правил о том, что строительство объектов, отвечающих определенными требованиями, возможно только «профессиональными застройщиками» на основании аукциона (конкурса), а получение такого статуса допускается исключительно на период осуществления данного инвестиционного проекта и носить заявительный характер. 

2. Вопросы подготовки правил землепользования и застройки в Санкт-Петербурге

Ч. 3 ст. 51 Градостроительного кодекса РФ запрещает выдавать разрешения на строительство при отсутствии правил землепользования и застройки.

Ст. 12 Закона Санкт-Петербурга от 30 декабря 2003 г. № 778-116 «О регулировании градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге», не противоречащей ст. 63 Кодекса, предусмотрено, что правила застройки Санкт-Петербурга – установленный законом порядок осуществления градостроительной деятельности на территории Санкт-Петербурга.

ФЗ от 29 декабря 2004 г. № 191-ФЗ ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» установил, что часть 3 ст. 51 Кодекса вводится в действие с 01 января 2010 года.

Все мы знаем, как порой трудно и долго проходят подготовка законопроектов, согласование их со всеми заинтересованными сторонами, их принятие. Если к этому добавить правила об обязательных публичных слушаниях (ч. 12 ст. 31 Кодекса), а также вспомнить о правах любых заинтересованных юридических и физических лиц оспорить правила землепользования и застройки в судебном порядке (ч. 3 ст. 32 Кодекса), что может повлечь приостановление действия этих правил, то окажется: времени до 2010 года не так и много.

Считаем, без четкого координированного плана действий всех заинтересованных городских органов, в том числе Правительства и Законодательного собрания Санкт-Петербурга, эту работу невозможно выполнить в оставшееся время.

Во избежание коллапса всей строительной отрасли Санкт-Петербурга, по нашему, мнению, следует начинать подготовку этой работы прямо сейчас. 

3. О комиссии при губернаторе Санкт-Петербурга

Существует некоторая размытость, нечеткость в правовых конструкциях Кодекса, посвященных подготовке правил землепользования и застройки, а также изменений в них. К примеру, ч. 6 ст. 31 Кодекса говорит о комиссии  по подготовке проекта правил землепользования и застройки, состав и порядок деятельности которой утверждается главой местной администрации.

В ч.3 ст. 33 Кодекса говорится о комиссии, в которую направляются предложения о внесении изменений в правила землепользования и застройки. При этом ч. 1 ст. 33 Кодекса упоминает лишь порядок, предусмотренный ст. 31, 32 Кодекса для процедуры подготовки внесения таких изменений.

Как мы полагаем, исходя их формального толкования названных норм, если предложения об изменения правил землепользования и застройки будут рассматриваться комиссией по подготовке проекта данных правил, то будет нарушен порядок внесения изменений в эти правила. Иными словами, решения данной комиссии будут не легитимными.

Кодекс не указал: следует ли каждый раз, при поступлении предложений о внесении изменений в правила землепользования и застройки, Губернатору Санкт-Петербурга утверждать новый состав комиссии и порядок ее деятельности? Решение этого вопроса позволит избежать ситуаций, когда решения таких комиссий может быть оспорено по мотивам нарушения закона в части процедуры прохождения таких изменений.

Это, в свою очередь, может привести к длительному затягиванию процесса законодательного утверждения изменений правил землепользования и застройки, и, как следствие, невозможности для строительных организаций своевременно осуществлять инвестиционные проекты. 

4. О подготовке и проведении публичных слушаний

Градостроительный кодекс ввел понятие «публичные слушания». Они в обязательном порядке проводятся по проектам генеральным планов, проектов землепользования и застройки, при предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства, при рассмотрении вопросов о предоставлении разрешений отклонений от предельных параметров разрешенного строительства, по проектам планировки территории и проектам межевания территории.

Кроме того, появились понятия: «участники публичных слушаний», «заключение о результатах публичных слушаний».

Кодекс относит установление порядка организации и проведения публичных слушаний либо к уставу муниципальных образований, либо к правовому акту представительного органа муниципального образования с учетом положений ст. 28 Кодекса.

В настоящее время в Санкт-Петербурге действует Закон от 15 марта 2004 года № 114-20 «О порядке участия граждан и их объединений в обсуждении и принятии решений в области градостроительной деятельности на территории Санкт-Петербурга», в преамбуле которого содержится ссылка на утративший в большей своей части Градостроительный кодекс РФ от 07 мая 1998 г.

В Законе Санкт-Петербурге не содержится понятий «публичные слушания» и «заключения о результатах публичных слушаний». Этим законом предусмотрена процедура общественного обсуждения градостроительного решения, включающая в себя, в том числе, сбор и рассмотрение органами государственной власти Санкт-Петербурга предложений и замечаний заинтересованной общественности, выявление  общественных предпочтений в отношении вариантов градостроительного решения.

Вызывает, в связи с этим, сомнение в легитимности правовых конструкций, содержащихся в Законе Санкт-Петербурга, по отношению к тем, которые применяет Градостроительный кодекс РФ.

Как мы считаем, с целью приведения законодательства Санкт-Петербурга в соответствие с действующим Градостроительным кодексом РФ, следует инициировать подготовку законопроекта о внесении изменений и дополнений в Закон Санкт-Петербурга № 114-20. В нем следует более подробно указать процедуру подготовки и проведения публичных слушаний, с учетом достаточно большой практики рассмотрения споров по результатам общественных слушаний в Санкт-Петербург в судебном порядке. 

5. О вопросах процедуры расследования случаев причинения вреда

Градостроительный кодекс относит вопросы расследования случаев причинения вреда жизни или здоровью физических  лиц, имуществу физических или юридических лиц, в результате нарушения законодательства о градостроительной деятельности либо к компетенции высшего исполнительного орган государственной власти субъекта РФ, либо к компетенции главы местной администрации, в зависимости от статуса объектов и той опасности, которую они могут причинить.

Процедура расследования таких случаев предусматривает создание технических комиссий, в компетенцию которых должны входить:

установление  причин таких нарушений градостроительного законодательства,

определение лиц, допустивших такие нарушения.

Поскольку положения ст. 62 Кодекса излишне туманны и не позволяют досконально понять, что означает термин «техническая комиссия», которая будет определять круг лиц, допустивших нарушения законодательства, повлекшие причинение вреда, то следует приступить к подготовке нормативного акта Правительства Санкт-Петербурга, разрешающего эти вопросы.

В частности, регламентирующего основания, порядок и форму «заключения» по итогам установления причин нарушения законодательства, как об этом указано в ч. 6 ст. 62 Кодекса.

Текст: Игорь Воронин