Пища для ума теоретиков – специалистов в правовом регулировании рынка недвижимости на сей раз приготовлена не менее обильная, чем при разработке Гражданского кодекса. Между двумя ГК только современный «Декрет о земле» (то бишь Земельный кодекс) удостаивался такого внимания своеобразных гурманов. И на то имеются веские причины.
Конец шестилетки
Предыдущий Градостроительный кодекс РФ был принят в 1998 году. Ему предшествовал Федеральный закон «О градостроительной деятельности в Российской Федерации» (1992 г., изменения – 1995 г.). Один стал логическим продолжением другого, и это эволюционное развитие оказалось прервано радикальным вмешательством в самый канун 2005 года, когда в составе пакета из почти тридцати законов о доступном жилье явился Градкодекс нового образца.
Многие специалисты искренне считали, что, несмотря на введение в действие упоминавшегося уже Земельного кодекса (ЗК), а также Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», главный документ градостроительного регулирования мог бы подвергнуться обычной при любой кодификации процедуре – формальной корректировке. Достаточно, дескать, просто внести изменения и дополнения в версию-1998 – привести ее «в соответствие с действующим федеральным законодательством». В самом мягком виде: к имеющимся шестнадцати главам добавить семнадцатую, которая бы выстроила взаимосвязи между ЗК и градостроительной деятельностью, попутно устраняя противоречия с «муниципальным» законом. Нечто подобное даже пытался оформить в виде законопроекта бывший Госстрой (ныне – Агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству при Минэнергомаше).
Другую крайность проповедовало Минэкономразвития, которое считало возможным вовсе отказаться от единого Градостроительного кодекса, заменив его тремя отдельными законами: о территориальном планировании, о зонировании и о строительстве.
Градкодекс-2004, таким образом, явился результатом компромисса.
Необходимое лирическое отступление
Естественно, даже в самом большом журнальном обзоре нельзя сформулировать и подобия постатейного комментария к закону. Тем более к такому, который в составе огромного пакета проскочил и Госдуму, и Федеральное Собрание, и Кремль со скоростью звука. И хотя бы потому, что однозначного толкования многие положения Градостроительного кодекса не будут иметь еще очень долго – до формирования соответствующих разъяснений судебных органов. Включая Конституционный суд.
Ведь не стоит забывать о том, что до сих пор нет четкого и внятного, юридически оформленного определения: к чьему ведению относится регулирование градостроительной деятельности. Разработчик Градкодекса версии-2004 – московский Фонд «Институт экономики города» - исходил из наиболее распространенного, но не абсолютного с точки зрения истины в последней инстанции убеждения, что это предмет совместного ведения федерального центра и субъектов РФ. Не факт, что прямой запрос в Конституционный суд по этому поводу подтвердит эти догадки. По нашей информации, такого запроса еще не было, значит, и ответа на него не могло быть.
Второй существенный момент. Рассуждать о Градкодексе с позиций определения принципов всего российского законодательства тоже вряд ли имеет практический смысл. Если уж при подготовке двух предыдущих кодексов, Гражданского и Земельного, не сумели определиться с терминами, то ломать копья теперь совсем не к месту. И вообще, все концептуальные изменения придется вносить, начиная с Основного закона страны. На данном этапе куда актуальнее другое – чтобы закон, пусть не до конца совершенный, исполнялся на практике или хотя бы имел шанс «работать». Вот об этой технической возможности или невозможности реализации Градостроительного кодекса, а также о том, как и что необходимо быстро в нем откорректировать, чтобы не случилось непоправимого, и нужно, на наш взгляд, говорить в первую очередь.
Что такое. Кто такой
Полностью от теоретической части отказаться все же не удастся. Иначе для неискушенного в вопросах градостроительства читателя слишком многое из сказанного в дальнейшем будет мало отличаться от китайской грамоты. А «шанхайский квартал» – это, извините, совсем другая тема…
Итак, Градостроительный кодекс в химически чистом виде должен регулировать следующие виды межличностных, общественных и государственных отношений:
– в области градостроительного планирования, застройки, благоустройства городов и сельских поселений;
– развития инженерной, транспортной, социальной инфраструктуры, рационального природопользования;
– сохранения объектов исторического наследия, охраны окружающей среды.
Все это делается с простой и понятной целью – обеспечить благоприятные условия проживания. Генеральный план развития того или иного города по сути является инструментом реализации Градкодекса.
Градостроительная деятельность, таким образом, должна учитывать баланс трех групп интересов. Помимо общегосударственных (они же федеральные) есть интересы частных лиц и интересы сообщества людей, живущих в одном городе. В Кодексе-1998 понимание того, что все группы интересов объективны, равноправны и их надо учитывать при принятии градостроительных решений, присутствовало. По крайней мере, в этом сходятся большинство экспертов. Относительно новой версии единого мнения нет.
Инструкция по пользованию
Сначала этим удивил Земельный кодекс, а потом и новый Градостроительный – в части разделов он написан в форме инструкции. В принципе (или, как говорят некоторые инвесторы, «чисто по жизни») кодекс – это документ так называемого верхнего уровня, призванный задать базовые принципы, чтобы дальше их развивали в своих документах субъекты Федерации и муниципальные органы.
И вот вместо всего этого – законодательный акт с указаниями прямого действия. Это предопределило как достоинства, так и недостатки данного документа. Естественно, у разработчиков была определенная сверхзадача: на федеральном уровне проводятся известные реформы, и они не всегда поддерживаются на местах региональными элитами. Отсюда вытекает элементарный посыл – сформулировать законы таким образом, чтобы возможность их трактовки была минимизирована.
А иначе как объяснить многочисленные инструктивные пассажи, содержащиеся в новом Градкодексе? Например, такие: «Схема территориального планирования муниципального района в течение трех дней со дня ее утверждения направляется в уполномоченный федеральный орган исполнительной власти…» (ст. 20.6). «Срок согласования проекта схемы территориального планирования муниципального района не может превышать три месяца со дня направления органом местного самоуправления муниципального района на согласование такого проекта в уполномоченный федеральный орган исполнительной власти…» (ст. 21.6).
Разработчики Кодекса-2004 утверждают: для того чтобы закон работал, он должен превратиться из декларативного в процедурный. А процедура подразумевает описание того, кто и что конкретно делает и в какие сроки. С этой точки зрения Кодекс призван инициировать (или спровоцировать) деятельность публичных органов власти – на уровне субъектов РФ, а затем и на уровне местного самоуправления – в роли заказчика градостроительной документации.
Согласимся, что старый Градкодекс позволял если не саботировать, то и не форсировать работу по составлению генпланов. Теперь этот процесс согласно федеральной директиве должен пойти централизованно.
ГК губернского масштаба
Довести до всей властной вертикали единый замысел – задача, безусловно, благая. Вот только ситуация в разных регионах – и бюрократическая, и экономическая, и градостроительная – разная. С некоторой степенью условности можно сказать, что новый Градкодекс написан для среднестатистического Пскова, который при всей его истории и красоте ни с Москвой, ни с Петербургом сравнить ведь нельзя.
Персональная статья про города федерального значения, увы, не слишком сильно учитывает их особенности. На самом деле, в Кодексе это даже целая глава 9, но состоит она из одной единственной статьи 63, причем и названия полностью совпадают: «Особенности осуществления градостроительной деятельности в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге» (полный текст – см. в колонке на стр. …). Минус инструктивного стиля изложения скажется в первую очередь как раз на двух столицах. На фоне того, что главные архитектурные силы страны сосредоточены в Петербурге и Москве, труднообъяснимо недостаточное внимание разработчиков к мнению представителей городов федерального значения. Все-таки особый статус для тех, кто сделал и делает больше других, нельзя назвать привилегией. Аргумент номер два: мегаполис он и в Африке мегаполис. Попытка соблюсти все буквы закона, рассчитанного на «губернско-уездный» масштаб, затруднит реализацию Градкодекса в городах-гигантах.
Чисто конкретно
В Кодексе достаточно много внутренних противоречий, нестыковок или, по самым скромным запросам, положений, требующих обстоятельных разъяснений и комментариев. Взять хотя бы понятийный аппарат. В целом ряде случаев термины впервые вводятся в правовой оборот Градкодексом, то есть не имеют опоры не только во всем прежнем законодательстве РФ, но иногда и в законах, которые принимались с Кодексом в одном пакете.
Статья 23, пункт 2, гласит: «Подготовка генерального плана поселения, генерального плана городского округа может осуществляться применительно к отдельным населенным пунктам, входящим в состав поселения, городского округа, с последующим внесением в генеральный план изменений, относящихся к другим частям территорий поселения, городского округа».
Как взаимосвязаны понятия «населенный пункт» и «поселение» - не слишком чтобы понятно. Населенный пункт входит в поселение? Ни в одном законе нет ничего подобного. А ведь за такими, казалось бы, незначительными нюансами скрыт глубокий содержательный смысл.
Так, в состав Петербурга входит муниципальное образование - город Пушкин. Слово «город» в данном случае лишь часть названия: граница МО распространяется на половину территории Пушкинского района, включая значительные сельхозугодья. И возникает вопрос: как классифицировать данное образование в согласии с новым Градкодексом? Город? Населенный пункт?
Сегодня по действующему ЗК вся территория Петербурга относится к землям поселений. Это означает, что у нас есть земли сельскохозяйственного использования и нет земель сельхозназначения. И если изменить функцию использования земельного участка в рамках одной категории относительно просто, то перевод из одной категории в другую – это долгий и мучительный процесс.
А ведь Градкодекс в этой части в силу уже вступил. И в новом Генплане необходимо показать на территории поселения под названием «Санкт-Петербург» границы населенных пунктов. И границы земель сельхозназначения. А у нас их просто нет.
Кстати, данное положение Кодекса может спровоцировать и некий политический демарш. Закон Санкт-Петербурга «О регулировании градостроительной деятельности…» муниципалитетам «городов» вроде Пушкина практически никаких полномочий не предоставляет. Поскольку: единый субъект – единое хозяйство. Теперь муниципалитеты могут потребовать расширения своих прав, со всеми вытекающими.
В документации по застройке просто-напросто исчез один немаловажный документ. Раньше она держалась на трех китах: проект планировки, проект межевания и проект застройки. Последний из них и пропал. А ведь именно он определял непосредственно структуру застройки территории квартала или микрорайона – жилье, детские сады и пр. На сегодня проект застройки – это один из базовых документов застройщика и опора для регулирования градостроительной деятельности. Если инвестор получает, скажем так, немаленький участок (полквартала или квартал), то ЛенНИИпроект печет эти проекты застройки как пирожки.
Разработчики ГК объясняют, что задачи, которые решались проектом застройки, подняты на уровень проекта планировки и проекта межевания. По мнению большинства экспертов, остались дыры, которые не прикрываются. Данная реформа потребует серьезного изменения практики подготовки градостроительной документации на территории Петербурга.
Генплан и другие
Во главе угла, конечно, Генплан. Несколько лет он разрабатывался ЗАО «Санкт-Петербургский научно-исследовательский и проектный институт градостроительного регулирования» (НИПИград) - разумеется, в соответствии со старым Градкодексом. В январе сего года основные материалы Генплана были представлены на рассмотрение городского правительства. Губернатор Валентина Матвиенко распорядилась к июню доработать документ для представления в Законодательное собрание. Причем теперь существенная доля доделок касается именно соответствия требованиям нового Градкодекса. Безусловно, большая часть работы проделана не впустую. Но форма предоставления, перечень материалов – изменились.
Администрация Петербурга полагает, что к сентябрю – выходу депутатов с каникул – в ЗС будет представлен проект Закона о Генплане. Оптимистический прогноз: он будет принят к концу текущего года.
Дальше – правила застройки, разработка которых НИПИградом начата параллельно. До конца 2005 года предполагается подготовить первую редакцию правил, включающую схему градостроительного зонирования и градостроительные регламенты на всю территорию города, и представить ее в Законодательное собрание. Но на этом пути уже сегодня видна масса подводных камней правового, организационного, финансового и, наконец, технического плана, которые могут отодвинуть реальный срок наступления светлого будущего. (В соответствии с Законом «О введении в действие Градостроительного кодекса» положения о необходимости регулирования застройки на основе Правил землепользования и застройки вступают в силу с 1 января 2010 года.)
В масштабах города точечное определение условий застройки продлится еще год-два. Сейчас приказом председателя КГА введена в правовые рамки разработка так называемого временного регламента застройки. Если до этого временные регламенты не значились ни в одном документе, то теперь превратились в своеобразные квазиправила застройки применительно к одному кварталу. Формально срок их применения Законом Санкт-Петербурга «О регулировании градостроительной деятельности» установлен до 1 января 2006 года. Но в новых условиях, с учетом вышеназванных положений Градостроительного кодекса, ожидаемого принятия Генерального плана Санкт-Петербурга и вышеупомянутых проблем разработки и внедрения в практику градорегулирования Правил землепользования и застройки, срок действия временных регламентов застройки может быть продлен как минимум до конца 2006 года.
Петербургские тайны
Безусловно, потребуется внести изменения и в петербургский Закон «О регулировании градостроительной деятельности…». В частности, раздел о градостроительном планировании предполагал, что в составе документации разрабатываются генпланы городов, частей территорий (административных районов). Новый Градкодекс предполагает только один документ – Генплан Петербурга. Частями его можно лишь корректировать. Достаточно радикальному изменению должны подвергнуться разделы, связанные с правилами застройки. В первую очередь это касается состава градостроительных регламентов (в новой версии Кодекса в них входят все виды ограничений на застройку территории, связанные с наличием экологических, санитарных, историко-культурных и иных требований).
Кроме того, за последние несколько лет в рамках работы по Генплану был разработан целый пакет проектов нормативно-правовых актов в сфере градостроительного регулирования.
Подготовленные документы устанавливают порядок резервирования земель на территории Санкт-Петербурга для государственных нужд, регулируют порядок подготовки и согласования градостроительной документации, определяют методические основы разработки схем зонирования и градостроительных регламентов и т. д. Все они тоже требуют корректировки.
Еще одна тема, которая заботит петербуржцев, – проекты межевания. Несмотря на то что и старым Градкодексом такой вид документации был предусмотрен, в нашей местной практике эти проекты стали появляться только в самое последнее время, и то под давлением прокуратуры, после протестов жителей. До того границы земельных участков, как правило, устанавливались на основе сначала проведенных предпроектных проработок и проекта границ земельного участка, который делал КГА и который по сути не рассматривал территорию квартала целостно. Нужен был инвестору какой-то участок – его «оконтуривали» без всякого межевания. Тот факт, что и без нового строительства жителям квартала не хватает места для автостоянок или чего-то еще, никого не волновал.
В новом Кодексе появилось понятие градостроительного плана земельного участка. Но в соответствующей 44-й статье не прописано никакой однозначной связи между планом границ и проектом межевания. Одно вроде бы может существовать без другого. И если сегодня, хотя бы формально, застройщик обязан делать проекты межевания (в прошлом году вышло распоряжение председателя КГА по этому поводу), то завтра неточно сформулированные положения Градкодекса могут позволить найти лазейку. И порочная в корне практика будет уже законодательно освящена.
И все-таки в качестве резюме нужно сказать, что работать новый Градкодекс будет. Пройдя через «пот и кровь», правки и толкования, судебные мытарства и испытание временем, данная конструкция вполне может и быть реализованной на практике, и принести пользу – в первую очередь, конечно, инвестиционно-строительному комплексу. Хотя беглый взгляд на Закон «О введении в действие Градостроительного кодекса РФ» (другой документ из пакета о доступном жилье) заставляет многих в этом усомниться. Но это – тема для отдельного обстоятельного разговора…
