Принятый в составе знаменитого «жилищного пакета» в конце прошлого года, «вводный» закон в своей значительной части посвящен внесению изменений (а больше – дополнений) в статьи 30 и 38 Земельного кодекса (ЗК). Помимо введения повсеместной аукционной нормы, он серьезно корректирует начавшуюся было складываться практику предоставления земельных участков посредством открытых торгов.
Три простых желания
Почему вдруг вносить поправки в ЗК понадобилось с помощью Градостроительного кодекса, можно догадаться. Градкодекс в том виде, в котором он появился, по сути является инструментом проведения земельной реформы. А ее основная – не провозглашенная, но ясно видимая – цель заключается в организации массовой продажи земли. В собственность или в аренду в данном случае – вопрос второстепенный. Но подготовить (сформировать) для продажи великое множество участков быстро довольно затруднительно. Потому и вводится Градкодекс в четыре приема, растянувшиеся аж до 2010 года.
По словам разработчиков из Фонда «Институт экономики города», их первоначальный замысел относительно изменения системы предоставления земельных участков под строительство базировался на трех китах. Во-первых, это открытые аукционы. Во-вторых, предусматривалась продажа участков в собственность, исключая аренду. Наконец, в-третьих, законодательные изменения должны были касаться не только жилищного строительства, но и всех прочих вновь возводимых объектов недвижимости.
Что же получилось на выходе? После прохождения через Госдуму из трех принципиальных установок лишь одна обрела законный статус, а именно аукционная. Попытаемся проследить логику разработчиков (и их заказчиков) и законодателей.
Прозрачность вместо мути
Главный аргумент в пользу аукционов – необходимость прозрачности процедуры предоставления участков и обеспечение равного доступа всех участников рынка. Аргумент известный, но лукавый. Скорее всего, имелось в виду, что аукционы организовать проще и быстрее. Вопрос о том, каким должен быть аукцион – открытым или закрытым – похоже, даже не обсуждался: только открытым, и по составу участников, и по форме подачи предложения.
Конкурсы как вид были отметены под надуманным предлогом. Дескать, на аукционах определяется цена, на конкурсы земельные участки выставляются с определенными условиями их использования. А земельный участок – это товар, который должен иметь свою цену. И вообще, мол, конкурсов по земле в принципе не должно быть.
Меж тем прекрасно известно, что, например, передача земли в концессию осуществляется как раз исключительно через конкурсы.
Постановили: на аукционе пятно продается с условиями его определенного использования – фактически это означает публичное обременение земельного участка. Такими обременениями при девелопменте, то есть предоставлении земельных участков для комплексного освоения (об этом термине поговорим чуть позже), являются подготовка проекта планировки и проекта межевания, обустройство территории инженерно-технической инфраструктурой и осуществление строительства. Тезис о том, что строительство – это обязательственное (т. е. вытекающее из договора) обременение самого участка, по мнению разработчиков «жилищного пакета», вполне соответствует Гражданскому кодексу.
Шесть, девять, двенадцать
Одним из наиболее ревностных противников введения аукционной нормы в принципе стал председатель Комитета Госдумы по промышленности, строительству и наукоемким технологиям Мартин Шаккум. Но его возражения сводились не к тому, что аукцион – это плохо по сути своей. Вопрос в другом: слишком поздно и бесполезно - дескать, все наиболее привлекательные в инвестиционном плане участки Москвы, Подмосковья и Питера уже разобраны.
Усомниться в этом утверждении заставляет та нешуточная полемика, что разгорелась в стенах Думы по поводу срока введения аукционной нормы. Победил, как известно, вариант «с 1 октября 2005 года», то есть через девять месяцев после опубликования Закона. Это тот самый компромисс, который чаще всего находится посередине, но далеко не всегда является истиной. Да и аргументация более радикальных предложений обыкновенно оказывается настолько яркой, что трудно удержаться от того, чтобы ее не воспроизвести.
На одном краю – мнения директора Департамента строительства и ЖКХ Министерства промышленности и энергетики РФ Сергея Круглика и полномочного представителя Правительства РФ в Госдуме Андрея Логинова о том, что перейти на аукционную систему можно хоть сейчас. Благо и Земельный кодекс 2001 года предполагал, в общем-то, предоставление участков через торги, и готовиться к ним местные власти были обязаны. Однако ради политического согласия оба «скостили срок» до 6 месяцев.
Еще одним заметным лоббистом первоиюльской идеи выступал заместитель председателя Госдумы Георгий Боос. Он убеждал депутатов в том, что «предоставление отсрочки по введению аукциона на срок более шести месяцев может привести к тому, что земли будут распределены между своими аффилированными структурами впрок. И тогда уже будет бессмысленным введение аукциона еще несколько лет».
С противоположной стороны – «не меньше чем через год» - лидерствовал тот же Мартин Шаккум, который, как мы помним, говорил о том, что «слишком поздно». Аргументы этой группы сводились к следующему. Для того чтобы выставить землю на аукцион, необходимо данный участок сформировать, поставить его на кадастровый учет, выполнить инженерные изыскания, представить исходно-разрешительную документацию и выставить на аукцион право на строительство некоего объекта с известными размерами. Более того, чтобы все это сделать, необходимо предусмотреть средства в бюджетах муниципальных образований, и осуществить это можно не ранее 1 января 2006 года.
Так рождалось соломоново решение.
Многообразие свободы
Вернемся к трем постулатам от разработчиков «жилищного пакета». Итак, они настаивали на передаче земельных участков для строительства в собственность. Доводы более чем убедительные: землю берут в собственность, чтобы под ее залог получать нормальные банковские кредиты и пускать их на то же жилищное строительство, а не строить за счет дольщиков. Земельный участок – надежный предмет залога, таким образом, у кредитора минимизируются риски.
Но и контрдоводы, основанные на юридической стороне дела, оказались не менее весомы: чем больше разных прав на землю, тем лучше. А поскольку живем мы в правовом государстве, рассуждали оппоненты, так и должно быть. Поэтому навязывать землю только в собственность – неправомерно.
Аргументы «против» победили, и в законе, как и прежде, сосуществуют два понятия: собственность и аренда.
А в какую сторону реализовать принцип свободы на практике, будут решать субъекты Федерации. В Петербурге, например, власти уже давно объявили, что до конца текущего года несколько «пилотных» аукционов по продаже земли в собственность запланированы к проведению.
Отсрочка для «комка»
Не был реализован и еще один замысел законотворцев из Института экономики города.
Речь идет о том, чтобы распространить систему аукционов и на предоставление земельных участков для строительства всех прочих, помимо жилья, объектов недвижимости. Причина задержки выглядит формальной: поскольку Закон «О введении в действие Градостроительного кодекса» мог быть «уложен» только в жилищный пакет, от первоначального намерения пришлось отказаться.
Впрочем, есть основания полагать, что решение данного вопроса всего лишь отложено до лучших времен. К этой мысли склоняет доклад министра экономического развития и торговли Германа Грефа на одном из февральских заседаний Правительства РФ. Глава МЭРТ сказал буквально следующее:
«Необходимо установить исключительно конкурсный порядок также в отношении участков, предоставляемых для строительства общественно-деловых, торговых объектов. При строительстве промышленных объектов, а также объектов для осуществления научной и инновационной деятельности конкурсный порядок должен быть обязательным за исключением отдельных случаев».
Под «отдельными случаями» подразумевается возможность строительства промпредприятий не на «высококапитализированной земле». А под «конкурсным порядком», судя по всему, - аукционная норма.
Разработанные МЭРТ меры по реализации земельной реформы (в пакет предложений входит и мера по «комку») были приняты Кабинетом министров «за основу». Установлен и срок для подготовки соответствующих нормативных актов – 1 июля 2005 года.
Петербургская коллекция…
Опыт Санкт-Петербурга в деле проведения торгов – в том числе открытых аукционов – позволяет посмотреть на нововведения федеральных властей сквозь призму исторических событий. Хотя бы для того, чтобы попытаться понять, учтен ли этот опыт законодателями, реализуемы ли новые нормы ЗК на практике, как скоро это может произойти и к каким последствиям для рынка приведет.
От торгов объектами незавершенного строительства на бирже «Сфинкс» начала 1990-х через опционы 2001-2002 годов к сегодняшним «коротким» пакетам - вот более чем десятилетний путь петербургского аукциона. Не сказать, чтобы очень славный, но очень показательный.
Не станем сегодня скрупулезно разбирать ранние формы проведения открытых торгов (см. подробнее – «ДН», № 35, 2004 г.). Тем более что ошибки тех лет, в основном, были учтены при подготовке постановления Правительства РФ № 808 от 11.11.2002, утвердившего правила организации и проведения торгов. А вот аукционы по «коротким» пакетам заслуживают самого пристального внимания.
…и ее опись
Идея, формулируемая емким лозунгом «все – на торги!», была озвучена в Петербурге новым губернатором Валентиной Матвиенко практически сразу после избрания – в конце 2003 года. Вскоре выяснилось: земельных участков, подготовленных для строительства должным образом, в наличии не имеется, собирать пакеты документации некому, а средств на подобные мероприятия не запланировано. Так и появился термин «короткий (или неполный) пакет», который означает, что на торгах продаются не до конца проработанные участки, а все недостающие согласования инвестор собирает впоследствии.
Но даже для организации и этих, неполноценных, аукционов (открытых, кстати) понадобился не один месяц. Обещали первые торги в марте 2004 года – провели в июне, грозились выставить на продажу одни объемы – получились другие, гораздо меньшие.
В абсолютных цифрах вся «торговля» с июня 2004 года по март 2005-го, по статистике директора ГУ «Фонд имущества Санкт-Петербурга» Андрея Степаненко, принесла такие результаты. Реализовано право аренды по 79 участкам: 66 по «коротким» пакетам (41 из них - под АЗС), 13 – по полным (подготовленным еще в бытность ИТК).
Из всех проданных участков 21 – под жилищное строительство общей площадью 281 тыс. кв. м.
Это, с позволения сказать, достижение и делает Петербург, наряду с Москвой, застрельщиком нового почина, одним плечом подпирающего земельную реформу, а другим – развитие рынка доступного жилья.
Дабы как-то форсировать процесс подготовки полных пакетов документации для торгов, городская администрация попыталась привлечь к этому процессу представителей частного бизнеса. А бизнес – попытался участвовать, хотя и не получил ожидаемого увеличения процента вознаграждения. Итог также не впечатляет. По данным начальника ГУ «Управление инвестиций» Льва Винника, в результате проведенных конкурсов на право готовить пакеты было заключено 136 договоров. Из них 61 уже должен был быть выполнен. Отказались «по ходу пьесы» - 12 победителей конкурсов, не уложились в отведенный срок – 43 (стоит вопрос о продлении), выполнили условия с различной степенью «полноты» – всего 6.
В который раз оказалось, что желания и возможности – это не одно и то же. Недавно Управлению инвестиций пришлось даже организовать нечто вроде ликбеза на тему «как паковать пакеты».
Вопросы без ответов
Всю эту красноречивую статистику необходимо дополнить изменениями в статью 38 ЗК, которые корректируют и без того неустоявшиеся правила проведения торгов. Необходимое примечание: нижеприведенные нормы уже вступили в силу.
Итак, раньше, согласно постановлению № 808, организатор торгов обязан был публиковать проекты договоров аренды, которые будут впоследствии заключаться с победителем, – теперь такой обязанности нет.
Отменить торги можно было не позднее 3 дней от объявленной даты их проведения – отныне не позднее 15.
Задаток проигравшим возвращался в течение трех банковских дней – теперь в течение трех календарных.
Победителя торгов нужно было официально объявлять в течение месяца – этот срок сокращен до трех дней.
Из перечня документов, необходимых для участия в аукционе, почему-то исчезли нотариально заверенные копии уставных документов заявителя, и идентифицировать участников теперь будет затруднительно.
Как говорится, из другой оперы, но тоже без комментариев: согласно новому порядку, для предоставления земельных участков без предварительного согласования места размещения объекта необходимо иметь в пакете документов не только технические условия подключения к сетям инженерно-технического обеспечения, но и сведения по оплате за подключение (ст. 30.4.1).
Всякая всячина
Некоторые новые положения видятся скорее положительными, по крайней мере, на первых порах никакого вреда от них точно не будет. Например, в случае «если в аукционе участвовали менее двух участников» (ст. 38-1.26.1), то этот единственный вправе не позднее чем через 10 дней с момента проведения аукциона заключить договор купли-продажи или аренды по стартовой цене (ст.38-1.27).
И шаг аукциона теперь определяет не продавец (КУГИ), а организатор торгов (Фонд имущества).
Обе эти нормы также вступили в силу, не дожидаясь 1 октября.
Ну и, естественно, изменения в плане приведения в соответствие с федеральным законодательством должны претерпеть местные петербургские законодательные акты. В первую очередь Закон «О порядке предоставления объектов недвижимости, находящихся в собственности Санкт-Петербурга, для строительства и реконструкции». Наиболее очевидное – это отмена возможности «целевки» при условии передачи 10% квартир в собственность города. Невостребованная рынком норма так и умрет на бумаге в известный срок.
Девелопмент в «коротком» пакете
Судьба «короткого» пакета приобрела совершенно неожиданный оборот. Новый способ предоставления земельных участков, прописанный теперь в ЗК, называется «для комплексного освоения для целей жилищного строительства» (ему посвящены ст. 30-2 и 38-2 ЗК). В переводе на язык участников рынка недвижимости это условно можно назвать девелопментом.
Механизм такой: на открытом аукционе продается участок в аренду. Среди условий торгов фигурируют три максимальных срока – «подготовки проекта планировки территории и проекта межевания территории в границах выделенного земельного участка», «выполнения работ по обустройству территории посредством строительства объектов инженерной инфраструктуры» и завершения строительства.
Выполнив первые две из этих обязанностей, победитель аукциона имеет преимущественное право приобрести подготовленный им участок в собственность или аренду. А дальше он может его или перепродать (сдать в аренду), или же строить на нем самому. Единственное условие – строительство должно обязательно состояться и закончиться в установленный ранее срок.
Таким образом, государство как бы снимает с себя значительную часть функций по подготовке земельных участков, перекладывая требующиеся для этого затраты на девелоперов-частников.
Родимое пятно
Уже приходилось отмечать, что отличительной особенностью содержания центральных законов «жилищного пакета» является их дотошная подробность и инструктивность. В отношении Закона «О введении в действие Градкодекса» это тем более очевидно на фоне имеющегося (или теперь уже имевшегося) постановления Правительства РФ. Организаторы торгов уже сейчас воспринимают новые статьи Земельного кодекса как указание прямого действия и в спешке переписывают условия проведения ближайших аукционов.
Получается по поговорке: кому больше дано, с того больше и спросится. Ведь благоденствующая на «целевке» провинция спешит совсем в другом направлении – как бы не опоздать к 1 октября с раздачей последних слонов, то бишь лакомых, припасенных на случай земельных участков для нового жилищного строительства. Проводить торги, если было желание, никто не мешал и после вступления в силу старого ЗК. А теперь, когда на голову свалился «жилищный пакет», а в нем столько всего, что сколько ни торопись – все равно не поспеешь, что-нибудь да не по-федеральному выйдет. И кто там разберет – велика Россия…
